V posledných týždňoch prebieha intenzívna diskusia o téme štátneho rozpočtu na rok 2027 a tiež o súvisiacom ústavnom zákone č. 493/11 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti (ďalej ÚZoRZ). V posledných dňoch navyše zarezonovalo, že minister financií Ladislav Kamenický požaduje novelu tohto predpisu. Novela by mohla mať svoj zmysel, avšak treba diskutovať aj o tom, či by nebolo vhodnejšie ÚZoRZ ako celok zrušiť.
V nasledujúcom texte sa budem venovať týmto témam:
Historický rámec predpisu
Ústavný zákon a rozpočtová rada
Socializmus pre bohatých verzus sociálne práva
Zrušiť či nerešpektovať?
Historický rámec predpisu
Pri diskusii o ÚZoRZ si vždy musíme pripomínať obdobie jeho vzniku. Bol prijatý v roku 2011, keď vo svete dominovala téma štátnej záchrany bánk, ktoré boli príliš veľké, aby padli (too big to fail). Súčasne rezonovala aj dlhová kríza, ktorá sa týkala niektorých európskych štátov s vysokým deficitom verejných financií, často označovaných ako PIIGS (Portugalsko, Taliansko, Írsko, Grécko, Španielsko). V skutočnosti však boli obe tieto témy spojené a pri záchrane štátov južnej Európy išlo skôr o záchranu bánk, ktoré týmto štátom požičiavali. Pritom Grécko, ktoré sa stalo hlavným problémovým štátom daného obdobia, sa do problémov s verejným dlhom dostalo nielen kvôli záchrane bánk, ale aj pre vysoké výdavky na zbrojenie. Grécko ich malo dlhodobo najvyššie v celej EÚ, pričom dôvodom výdavkov boli zlé vzťahy s Tureckom, paradoxne, spojencom v NATO. Samozrejme, namiesto tejto témy v slovenských médiách dominovali tvrdenia o „tučnom Grékovi“, o neefektívnom sociálnom systéme a pod. Propaganda neustále opakovala, ako si Grécko žilo nad pomery a nebolo ochotné sa uskromňovať. Vďaka tomu sa v Berlíne a Bruseli ľahšie argumentovalo, že treba predísť opakovaniu danej situácie a zaznievala i požiadavka na nižšie deficity verejných financií členských štátov EÚ.
Samozrejme, dôležitou súčasťou problému bola aj Európska hospodárska a menová únia a mena euro. Keby totiž zadlžené krajiny mali vlastné meny, mohli by pristúpiť k ich znehodnoteniu a potenciálne k inflácii. V menovej únii však tieto možnosti u dotknutých štátov chýbali. Súčasne treba dodať, že v tomto období bol ešte stále prítomný vplyv ideológie fiškálnej disciplíny, ktorá požadovala prísnu kontrolu vládnych výdavkov, vyrovnaný rozpočet a obmedzovanie verejného dlhu. Tieto hodnoty sa vnímali ako základný predpoklad zdravej ekonomiky a stability štátu. Podľa očakávania, pri tom všetkom sa veľmi podceňovali riziká, ktoré presadzovanie podobných myšlienok prináša. Súčasne však dané názory mali veľmi silnú podporu dôležitých centier moci – hlavnými podporovateľmi boli Európska komisia a nemecká vláda, vtedy vedená Angelou Merkelovou. Pod ich tlakom sa k šíreniu uvedenej ideológie pripojila aj väčšina členov Národnej rady SR a výsledkom bol ÚZoRZ.
Ústavný zákon a rozpočtová rada
Ako je známe, začiatok 21. storočia bol tiež obdobím, keď sa na Slovensku presadzovala predstava, že problémy v spoločenských vzťahoch sa dajú riešiť prostredníctvom prijatia nového zákona. Samozrejme, že nový zákon môže niektoré právne vzťahy zmeniť, ale takéto zmeny majú svoje limity. Existovali napr. predstavy, že keď sa do zákona o zdravotnej starostlivosti včlení paragraf o poučení a informovanom súhlase pacienta, tak sa vzťah lekár – pacient zmení z paternalistického na partnerský. Samozrejme, toto sa nedalo uskutočniť v situácii, keď lekár nemal časový priestor diskutovať s pacientmi, pretože mal plnú ambulanciu a súčasne musel „bodovať“, aby zarobil. Podobné to bolo aj s ÚZoRZ. Ten sa prijal hlavne kvôli ideologickej predstave o technokratickej vláde, aby rozpočtová politika nebola rukojemníkom krátkodobých politických kalkulov. Taktiež sa mali vytvoriť pravidlá, ktoré budú fungovať aj po výmene vlády. Samozrejme, že spísaním podobných želaní do textu predpisu sa tieto želania nestali realitou. ÚZoRZ preto dnes pracuje s dávno neaktuálnymi limitmi pre dlhy a objavujú sa v ňom i zastarané čísla, napr. 43 %, 45 % HDP a pod. Zvlášť problematické je ale ustanovenie čl. 5 ods. 1: „Horný limit dlhu verejnej správy (ďalej len „dlh“) sa ustanovuje vo výške 50 % podielu na hrubom domácom produkte.“ Ide o želanie, ktoré už dávno nereflektuje realitu. A to úplne opomeniem súčasnú situáciu, keď sa očakávajú obrovské nové výdavky, napr. na obranu.
V súvislosti s „rozpočtovou zodpovednosťou“ sa tiež často hovorí, že štát by mal šetriť na sebe. Pritom práve ÚZoRZ je dôvodom nárastu nových výdavkov štátu. Na základe daného predpisu bola o. i. zriadená Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ), ktorej členovia dostávajú extrémne vysoké odmeny. Istý čas bol príjem predsedu RRZ dokonca vyšší než príjem prezidenta SR. Vysoké odmeny členov daného orgánu by mohli byť zmysluplné, keby RRZ mala vo svojich rukách skutočnú moc, napr. keby mohla vetovať štátny rozpočet. Ona však vypracúva najmä rôzne správy. Nebudem hodnotiť odborné kvality členov RRZ, ak však nejde o držiteľov moci, ale len o akýsi druh kvázi poradcov, treba sa pýtať, prečo má byť ich príjem o toľko vyšší než napr. príjem členov Legislatívnej rady vlády. Tí totiž dostávajú mesačnú odmenu iba v sume jednej polovice priemernej nominálnej mesačnej mzdy zamestnanca v hospodárstve. Samozrejme, pri nižších odmenách by zmysel RRZ ako orgánu mohol spočívať v tom, že by jeho rady dokázali ovplyvniť názor tých, ktorí o štátnom rozpočte rozhodujú. Lenže vzhľadom na ideologické zameranie väčšiny členov RRZ neprekvapuje, že vlády Roberta Fica sa ich radami príliš neriadia. RRZ nemá ani významnú verejnú autoritu, časť verejnosti v nej vidí len štátom vyplácaných aktivistov z tretieho sektora, a preto je vplyv daného orgánu veľmi obmedzený.
Socializmus pre bohatých verzus sociálne práva
Jedným z dôvodov negatívnych trendov v oblasti verejného dlhu sa stal celkový ekonomický model západného sveta, v ktorom sa zisky privatizujú a straty socializujú. Uvedený ekonomický systém taktiež napomáha rozmachu daňových únikov, pričom daňové raje existujú i v samotnej EÚ. Preto ani neprekvapí informácia, že napr. José Manuel Barosso, predseda Európskej komisie z rokov 2004-2014, ktorý riešil dlhovú krízu v EÚ, dostal v roku 2016 vysokú funkciu v banke Goldman Sachs. V súčasnom západnom svete sa taktiež rozvinul doslova neofeudálny model, v ktorom sa najbohatšie subjekty na daňovej zodpovednosti nepodieľajú – tá sa tak prenáša na masy obyvateľstva, ktoré musia do rozpočtu prispievať. Niektoré absurdity sú pritom naozaj pozoruhodné: pred pár rokmi napr. vyvolala škandál správa, že spoločnosť Meta zaplatila vo Veľkej Británii na dani z príjmu právnických osôb len 4 327 libier, hoci vyplácala mnohomiliónové odmeny. V súčasnosti navyše silnie trend koncentrácie bohatstva v rukách nemnohých, ktorí majú veľmi dobre rozvinutý systém „daňovej optimalizácie“. Samozrejme, niektoré štáty sa pokúšajú tento trend skomplikovať, narážajú však na množstvo inštitucionálnych prekážok. Principiálna otázka ale znie, čo je to za „rozpočtovú zodpovednosť“, ktorá má predstavovať záťaž iba pre masy. Naopak, najviac z nej budú ťažiť superbohatí, pretože okrem schopnosti obchádzať daňové bremeno by profitovali i zo schopnosti štátu plniť záväzky voči veľkým bankám.
Pri diskusii o rozpočtovej zodpovednosti pritom netreba záväzky z ÚZoRZ vnímať izolovane, ale treba si uvedomiť aj význam ďalších ústavných noriem. Napr. v čl. 39 ods. 1 ústavy sa uvádza: „Občania majú právo na primerané hmotné zabezpečenie v starobe a pri nespôsobilosti na prácu, ako aj pri strate živiteľa.“ Ide o pozitívne záväzky štátu, ktoré sú dokonca súčasťou systému základných práv a slobôd, a preto by mohli patriť i do tzv. materiálneho jadra ústavy. Napriek tomu, že primerané hmotné zabezpečenie nie je v ústave vyjadrené konkrétnymi číslami, faktom je, že veľká skupina dôchodcov toto právo v SR zabezpečené nemá. Naopak, kvôli „rozpočtovej zodpovednosti“ sa uvedené ústavné práva dôchodcov porušujú a ich hmotné zabezpečenie je často neprimerane nízke. Samozrejme, otázka dôchodkového zabezpečenia v starobe je téma na samostatnú diskusiu, avšak podobných záväzkov by sme v oblasti ústavných práv našli viacero. Keď však štát dlhodobo porušuje záväzok voči určitým skupinám občanov, treba sa pýtať, prečo sa kladie tak veľký dôraz na záväzky podľa ÚZoRZ.
Zrušiť či nerešpektovať?
Ako už bolo uvedené, je zrejmé, že nerealistické ciele z ÚZoRZ nemôže súčasná štátna moc plniť a nebude to schopná urobiť ani akákoľvek nasledujúca vláda. Treba uznať, že súčasná vláda je v tomto aspoň čestná a hovorí o potrebe novelizácie predpisu, ktorý stratil svoju reálnosť. Pritom dokonca aj obhajcovia ÚZoRZ uznávajú, že vyrovnaný rozpočet nie je v súčasnosti možný a namiesto toho uvažujú o postupe, aby vláda predložila návrh vyrovnaného štátneho rozpočtu, ako jej to káže čl. 12 ods. 6 písm. a) ÚZoRZ, ale následne by sa mal deficit pozmeňovacím návrhom zreálniť a teda aj navýšiť. Presne to však nie je spôsob, akým by sa mali prijímať zákony. Je principiálne nesprávne predkladať fikcie a skutočný návrh akéhokoľvek zákona dotvárať prostredníctvom pozmeňovacích návrhov. Takto sa totiž stráca transparentnosť a priestor na verejnú diskusiu o návrhu. Navyše, ak by sa zaviedol podobný postup, mohlo by ministerstvo financií aj v budúcnosti pripravovať návrhy zákonov o štátnom rozpočte netransparentne: vláda by do Národnej rady SR predkladala len fikcie, avšak reálny rozpočet by sa vytváral cez pozmeňujúci návrh niekoľkých vládnych poslancov. Išlo by v podstate o obchádzanie zákona, ktoré koliduje s požiadavkami na tvorbu práva v právnom štáte.
Možnosťou v súčasnej situácii by bolo aj to, aby vláda predložila návrh reálneho štátneho rozpočtu a schválila ho bez ohľadu na ÚZoRZ. To by síce bolo zmysluplné, ale pravdepodobne by sa stalo predmetom konania pred Ústavným súdom SR. Tu sa viacerí politici i právnici obávajú vyhlásenia zákona o štátnom rozpočte na rok 2027 za protiústavný – následne by tak v budúcom roku hrozilo rozpočtové provizórium. Ešte síce nie je jasné, aký postoj by zaujal ÚS SR, ale možno počítať s nemalými rizikami. Už teraz je pritom očividné, že budúci rok bude pre verejné financie zložitý, a to aj kvôli udalostiam, na ktoré nemá vláda SR vplyv. Kvôli nereálnym ustanoveniam ÚZoRZ potom môžu vznikať komplikácie pri fungovaní štátnych inštitúcií, ktoré by stáli pred problémami v prípade nečakaných situácií. Tie by následne musela vláda riešiť ústavne rozporuplnými postupmi. Namiesto takýchto sporných postupov by bolo oveľa lepšie celý ÚZoRZ zrušiť a novelizovať aj čl. 55a Ústavy. Samozrejme, aj ÚZoRZ by bolo možné novelizovať, ale vzhľadom na fakt, že sa v dokumente pracuje so zjavne zastaralými číslami dlhu, musela by byť novela pomerne komplexná. Ďalšou schodnou možnosťou by bolo nahradenie ústavného zákona jednoduchým zákonom, ktorý by sa dal v prípade potreby ľahšie novelizovať.
Samozrejme, hoci by boli novela alebo zrušenie ÚZoRZ zmysluplné, presadiť niečo také nebude jednoduché, pretože na zmenu treba ústavnú väčšinu a teda aj súhlas opozície. Opozícia by s niečím takým mohla súhlasiť z racionálnych dôvodov, pretože v prípade víťazstva v budúcich voľbách sa aj ona bude musieť vyrovnávať s týmto nerealistickým predpisom. Súčasne je ale faktom, že niektorí z členov RRZ majú ideovo bližšie k opozícii, v minulosti členom RRZ bol dokonca aj Ľudovít Ódor, a opozícia tak môže mať z náklonnosti daného orgánu do budúcna výhody. Vďaka tomu sa zrejme dočkáme pokračovania hier okolo zastaralého predpisu.
Účet Klubu Nového slova – IBAN: SK8211000000002624852008