Obnovovanie plurality rovnoprávnych vlastníckych foriem obnovuje pluralitu a diferencovanosť v oblasti sociálnej štruktúry: zo skoro rovnorodej masy „socialistických pracujúcich“ sa začína vynárať diferencovaný svet zamestnancov a takisto diferencovaný svet zamestnávateľov. Stále zreteľnejšie si jednotlivé skupiny zamestnávateľov a zamestnancov uvedomujú svoje reálne záujmy a využívajú možnosť združovať sa a vytvárať si inštitúcie na vyjadrovanie a presadzovanie svojich záujmov. Postupne začínajú fungovať aj inštitúcie na prevenciu záujmových konfliktov a na reguláciu vzájomných vzťahov. Práve inštitúcie sociálneho partnerstva a sociálneho dialógu sú jednou z osvedčených demokratických foriem, ako sa podieľajú združenia predstaviteľov kapitálu a práce na rozhodovacích procesoch a súčasne prostriedkom predchádzania a riešenia ich konfliktov.
Sociálne partnerstvo a sociálny mier
Predchádzanie sociálnym konfliktom a ich usmerňovanie dohodami medzi sociálnymi partnermi predpokladá a zároveň vytvára stav sociálneho mieru. Nie je však mier ako mier. Teoretici si zvykli rozlišovať medzi pozitívnym a negatívnym mierom. Negatívny mier znamená vyhnúť sa „vojne“ prostredníctvom nepoužitia určitých foriem a spôsobov vedenia konfliktu. Pozitívny mier charakterizuje odstránenie nepokoja odstránením príčin konfliktu. Podľa tohto rozlíšenia je sociálne partnerstvo typickým príkladom negatívneho mieru. Reálne existujúci konflikt medzi kapitálom a námezdnou prácou sa sociálnym partnerstvom neodstraňuje, ale dostáva politickú a právnu podobu, ritualizuje sa a civilizuje. Sociálne partnerstvo predovšetkým pomáha zabrániť násilným a nátlakovým akciám, ktoré konflikt vyhrocujú a sú prvkami sociálnej dezintegrácie a spoločenskej destabilizácie. Zabraňuje takému riešeniu konfliktov, ktoré končí úplnou porážkou jednej zo strán konfliktu.
(Hospodársko – mocenský) trojuholník bez základne?
Vo väčšine európskych krajín s trhovou ekonomikou inštitúcie sociálneho partnerstva vznikali v rokoch 1947-52 (obnova vojnou postihnutých národných ekonomík) alebo v rokoch 1953-70 (reakcia na vlnu štrajkov). Väčšina transformujúcich sa štátov strednej a východnej Európy siahla k „preventívnemu“ vytvoreniu inštitúcií sociálneho partnerstva s cieľom vyhnúť sa v procese spoločenskej transformácie možným sociálnym konfliktom a inému ich riešeniu ako dialógom a dohodou. Týmto preventívnym vytvorením inštitúcií sa sociálne partnerstvo u nás odlišuje od sociálneho partnerstva v západnej Európe, kde vznikalo ako forma riešenia už existujúcich a zreteľne sa prejavujúcich problémov vo vzťahu medzi prácou a kapitálom.
Ustanovenie tripartitného orgánu v roku l990 možno považovať za pokus o založenie inštitúcie, osvedčenej a fungujúcej v demokratických spoločnostiach s rozvinutou sociálnou štruktúrou v čase, keď u nás vlastne ešte nejestvovali ani hlavní aktéri takejto inštitúcie – zamestnávateľské združenia a štandardné odborové organizácie. Vytvorenie tripartity v tomto období bolo možné považovať za signál, že tvorcovia politického systému si uvedomovali, že transformácia v oblasti práce a kolektívnych pracovných vzťahov bude viesť k napätiam a konfliktom a že je potrebné vopred vytvoriť formy, v ktorých by sa tieto konflikty riešili rokovaním.
Čo bolo na začiatku alebo od bodu k trojuholníku
Formovanie tripartity u nás však bolo v jej počiatočnom štádiu poznamenané rovnorodosťou sociálnej štruktúry, teda nedostatočným inštitucionálnym vyjadrením záujmov, nízkou mierou uvedomovania si špecifických zamestnaneckých, ako aj zamestnávateľských záujmov. Dôležitú úlohu zohrala i skutočnosť, že v období po novembri l989 mala nová vláda vysokú politickú legitimitu a prestíž. Oproti tomu v tomto období odbory – zaťažené bremenom minulosti ako dedič „štátoodborov“ a bez ujasnenej koncepcie svojej ďalšej existencie – ani nemohli byť vláde skutočným sociálnym partnerom. Zamestnávatelia a zamestnávateľské združenia sa ešte len rodili. V období vzniku tripatrity bol štát v podstate monopolným zamestnávateľom a podnikateľom. Vláda tak prirodzene v rámci tripartity hrala dominantnú úlohu. Pozíciu silnejšieho v období tesne po novembri l989 si vláda upevnila aj legislatívnymi zmenami: odbory boli zbavené niektorých právomocí spolurozhodovania a kontroly, najmä na podnikovej úrovni. Nemožno jednoznačne vylúčiť domnienku, že zníženie právomoci odborov bolo motivované predstavou, že práve nadštandardný rozsah právomocí a kompetencií podnikových odborových organizácií by bol mohol za istých okolností v niektorých prípadoch komplikovať proces reštrukturalizácie a privatizácie podnikovej sféry. Ak sa však v demokratizujúcej sa spoločnosti odbory vzdali istých právomocí, hoci spätých s podstatou predchádzajúceho spoločenského systému, iné oprávnenia získali: vrátane práva participovať na tripartitných rokovaniach ako výlučný a monopolný reprezentant zamestnancov.
Privatizácia umožnila, aby sa z mnohých zamestnancov – manažérov bývalých štátnych podnikov stali vlastníci, a teda zamestnávatelia. Čím viac vláda vo svojej privatizačnej stratégii preferovala a uľahčovala vytvorenie „domácej kapitálotvornej vrstvy“, tým viac ju záujem spájal s rodiacim sa špecifickým zamestnávateľským záujmom. Vláda teda mohla – aj v rámci tripartitných rokovaní – rátať s podporou a lojalitou zamestnávateľov.
Ak teda tripartitu vo vyspelých demokratických štátoch možno obrazne označiť ako hospodársko-mocenský trojuholník, jej počiatky u nás predstavujú skôr potenciálne štruktúrovaný bod. Ináč to ani nemohlo byť, veď na začiatku sme boli všetci zamestnancami.
Od dohôd bez záväznosti k rokovaniam bez dohôd
Podľa doteraz platného Štatútu RHSD má byť výsledkom tripartitných rokovaní Generálna dohoda upravujúca podmienky a vzťahy v hospodárskej, sociálnej, mzdovej a pracovnoprávnej sfére. Generálna dohoda je „gentleman agreement“. Nemá právnu, ale „iba“ morálno-politickú záväznosť. Prvá Generálna dohoda – vtedy ešte na úrovni ČSFR – bola podpísaná v januári l99l. Už po roku fungovania tripartity predstavitelia odborov a odborárske dokumenty na Slovensku okrem zvýrazňovania významu a pozitív tejto inštitúcie začali upozorňovať aj na problémy aktuálne dodnes: usporiadanie vzťahov a vzťahy dominancie medzi aktérmi tripartity, a najmä nedodržiavanie dohôd sociálnych partnerov. Stanovisko Konfederácie odborových zväzov SR k činnosti RHSD SR z januára 1993 hovorí, že popri pozitívach, ktoré vyplývajú zo samotnej existencie RHSD, z jej doterajšieho fungovania možno vystaviť aj účet jej nedostatkov. Ide najmä o obvyklé byrokratické triky, ako je oneskorené predkladanie materiálov na rokovanie a o nepredkladanie materiálov k dohodnutým okruhom problémov do RHSD zo strany vlády. Tieto postupy odborári chápali ako „vedomé a zámerné vynechávanie RHSD z rozhodovacieho procesu“. Odborári tu dospeli k záveru, že „RHSD SR síce z formálneho hľadiska spĺňa požiadavky dohodovacieho orgánu tripartitných vzťahov, ale z praktického hľadiska má obmedzený význam a z hľadiska KOZ SR len obmedzene plní svoju funkciu. Navyše KOZ SR je účasťou v Rade postavená v očiach spoločnosti do pozície súhlasiaceho partnera vlády SR vo veciach so značnými sociálnymi dopadmi a to aj v prípade nesúhlasu s danými, opatreniami“.
Vidieť obidve strany mince
Zároveň sa však ukázalo, že tripartita môže byť aj zmysluplnou inštitúciou: práve jej fungovanie prispelo k udržaniu sociálneho mieru. Napriek všetkým výhradám a obmedzeniam predsa len umožnila sociálnym partnerom podieľať sa na riešení problémov transformácie sociálnej sféry a kolektívnych pracovných vzťahov v rozsahu príslušných kompetencií. Umožnila sociálnym partnerom vyjadriť sa k návrhom zákonov vo sfére jej kompetencie (parlamentu je stanovisko tripartity predkladané ako súčasť návrhu príslušného zákona, resp. dôvodovej správy k nemu). V súlade s ústavno-právnym systémom SR však nemôžu sociálni partneri, vrátane vlády, garantovať, že sa ich stanovisko skutočne premietne do podoby zákona. Kompetenciou prijímať zákony disponuje len parlament. Poslanci Národnej rady Slovenskej republiky nie sú stanoviskom RHSD nijako viazaní a poslanecké návrhy zákonov sa na rokovanie tripartity ani nepredkladajú. V požiadavkách odborov v istých obdobiach dominovala a v istých ustupovala snaha riešiť legislatívnu úpravu postavenia RHSD v existujúcom právnom systéme. Odbory sa tiež domáhali riešenia formy partnerstva odborových organizácií nielen vo vzťahu k zamestnávateľským organizáciám, ale aj k orgánom miestnej štátnej správy a samosprávy (regionálne odborové štruktúry) ako i vo vzťahu k niektorým centrálnym inštitúciám (napríklad tým, ktoré formujú trh práce). Niektoré významné kompetencie – najmä v oblasti účasti na spravovaní inštitúcií trhu práce a sociálneho zabezpečenia – odbory i združenia zamestnávateľov dosiahli. Niektoré požiadavky odborárov (najmä mzdové a sociálne) narazili na bariéru nesúhlasu zo strany vlády, a neskôr v priebehu transformácie čoraz častejšie aj na nesúhlas zo strany zamestnávateľov, niektoré boli priamo nezlučiteľné s princípmi parlamentného politického systému a právneho štátu (napríklad požiadavka záväznosti dohôd sociálnych partnerov pre ďalší legislatívny proces).
Do roku 1997 sociálni partneri na Slovensku každoročne dospeli k podpísaniu Generálnej dohody. Definovali v nej relevantné ekonomické a sociálne úlohy a konkretizovali záväzky jednotlivých sociálnych partnerov v súvislosti s nimi. Generálna dohoda súčasne tvorila rámcové a koncepčné východisko pre kolektívne vyjednávania na odvetvovej a podnikovej úrovni. Kontrola plnenia záväzkov vyplývajúcich z GD bola dôležitou témou tripartitných rokovaní a ich prípadné neplnenie – najmä zo strany vlády – bývalo terčom ostrej kritiky.
Pripravovaný zákon o tripartite uzatváranie generálnej dohody nepredpokladá.
Od tripartity k bipartite?
Do podoby sociálneho partnerstva i tripartitného dialógu sa nevyhnutne premieta pokračujúci proces privatizácie.
Záväzky vlády v sociálnom dialógu a očakávania sociálnych partnerov musia byť zosúladené s jej kompetenciami v podmienkach plurality vlastníckych vzťahov. Štát prestal byť monopolným zamestnávateľom a podnikateľom. Odlišnosť verejného a súkromného sektora – teda podnikateľskej sféry, produkujúcej zisk a „rozpočtovej“ sféry, závislej od štátneho rozpočtu rastie. Sektorová aj regionálna diferenciácia spôsobujú, že rokovania na národnej úrovni sú stále ťažšie a všeobecne platné dohody sa stávajú čoraz bezobsažnejšie.
Je čoraz viac v kompetencii zamestnancov a zamestnávateľov ovplyvňovať podobu kolektívnych pracovných vzťahov prostredníctvom svojich kolektívnych zmlúv.
Na druhej strane by však bolo predčasné oslabovať tripartitu a pozíciu vlády v nej, kým sa nezavŕšila systémová transformácia sociálnej a pracovno-právnej sféry: zmena systému sociálneho, nemocenského a dôchodkového poistenia a systémová zmena Zákonníka práce. Práve inštitúcia tripartity bola a je vhodnou pôdou spoločenskej mimoparlamentnej diskusie o týchto problémoch. Ide o otázky, ktoré prekračujú rámec podnikových kolektívnych zmlúv a kompetencie ich aktérov. Tripartita má stále zmysel aj preto, že reálny priestor pre kolektívne vyjednávanie na úrovni podniku je zatiaľ relatívne úzky. Na jednej strane ho ohraničuje Zákonník práce (podmienky a nároky dohodnuté v kolektívnej zmluve nesmú byť s ním v rozpore), na strane druhej legislatívne zakotvené kompetencie odborov na úrovni podniku. Aj rozširovanie týchto kompetencií bolo a zrejme bude jednou z tém rokovaní partnerov tripartity.
A čo tam, kde odbory nie sú
V mnohých podnikch, najmä v súkromnom sektore, však odbory nepôsobia, a teda tu nemá kto za zamestnancov vyjednávať. V tejto súvislosti je dôležité pripomenúť, že na tieto podniky možno rozšíriť platnosť kolektívnej zmluvy vyššieho stupňa – zmluvy uzatvorenej na úrovni príslušného odvetvia. Inštitút rozširovania kolektívnych zmlúv vyššieho stupňa zabezpečuje prioritu kolektívneho princípu tvorby pracovných vzťahov a mzdových predpisov. Na jednej strane pôsobí proti prílišnému štátnemu dirigizmu a na strane druhej proti ľubovôli zamestnávateľa. Niektorí zamestnávatelia, najmä v malých a stredných súkromných firmách, totiž často odmietajú tak svoje členstvo v zamestnávateľských združeniach, ako i pôsobenie odborovej organizácie vo svojej firme najmä zo špekulatívnych dôvodov: aby neboli viazaní kolektívnymi zmluvami, z ktorých vyplývajú pre zamestnancov isté právne nároky a záruky (najmä mzdové, pracovno-právne a sociálne) nad rámec nárokov a záruk, vyplývajúcich zamestnancovi zo Zákonníka práce.
Od tripartity k multipartite?
Podobu sociálneho dialógu môže v budúcnosti poznamenať pokračujúci proces demokratizácie. Vzrastá počet i význam spontánne vznikajúcich občianskych, profesných, stavovských, záujmových organizácií a združení. To vyvoláva otázku, či a ako týmto umožniť spoluúčasť v systéme sociálneho dialógu, ak sa jej budú domáhať. Usilovanie o participáciu aj na (doteraz) tripartitných rokovaniach bude zrejme súvisieť s ich obsahom: čím viac bude obsah rokovaní prekračovať výlučne pracovnú sféru a podobu zamestnanecko-zamestnaneckých vzťahov, teda čím väčšieho počtu sociálnych skupín sa budú dotýkať dôsledky prerokovávaných opatrení, tým pravdepodobnejšie i legitímnejšie budú požiadavky aj iných ako výlučne zamestnaneckých a zamestnávateľských združení participovať na tomto sociálnom dialógu.
Tripartita – prázdna štruktúra?
Ak aj na počiatku transformačného procesu bolo možné tripartitu u nás do istej miery považovať za formálnu „prázdnu“ štruktúru, dnes v konfrontácii s jej činnosťou i dosiahnutými výsledkami by takéto hodnotenie nebolo spravodlivé. Tripartita sa podieľa na formovaní transformačného procesu a spätne je ním poznamenaná. V dôsledku privatizácie objektívne jestvuje špecifický zamestnanecký a špecifický zamestnávateľský záujem i jeho nositelia. V dôsledku demokratizácie to vzhľadom na tripartitu znamená, že každý sociálny partner môže v nej „hrať svoju rolu“ – v súlade so svojimi kompetenciami a s príslušným dielom zodpovednosti.
Tripartita umožnuje dialóg a predpokladá dohodu. Napriek možným kritickým výhradám v podstate poskytla zúčastneným aktérom priestor na diskusiu i participáciu. Prispela k udržaniu sociálneho mieru. Jej ďalšie smerovanie bude úzko späté so smerovaním celej spoločnosti. V tomto kontexte je dôležitá každá inštitúcia a všetci aktéri, ktorí môžu prispieť k jej demokratizácii, konkurencieschopnosti a stabilizácii.
Autorka je vedeckou pracovníčkou Sociologického ústavu SAV
