Vládna moc nikdy nemôže spočívať len na čírej sile, vždy musí mať oprávnenie, legitimitu. Z dejín poznáme niekoľko druhov legitimity moci, dnes sa však štandardom stala legitimita získaná súhlasom občanov a ako doplnkové kritérium sa používa efektívnosť, schopnosť riešiť problémy spoločnosti. Veď ten, kto dokáže riešiť problémy získava podporu. Často sa však stáva, že problémy sa ľahšie riešia rozkazom ako presviedčaním a demokratickosť sa tak môže stať „prekážkou“ efektívnosti. Sama efektívnosť však nestačí, vždy sa pýtame aj na to, v koho „réžii“ sa efektívne riešenia dosiahli, od koho a ako politici dostali oprávnenie konať a rozhodovať o podmienkach života jednotlivcov a celých spoločností. Dnes štandardným základným spôsobom ako sa možno „dostať“ k moci sú voľby, teda legitimitu možno získať len prostredníctvom demokratických volieb. Doteraz „miestom“ uplatňovania demokratických princípov boli predovšetkým národné štáty: na ich úrovni občania vo voľbách rozhodujú o tom, ktorá skupina bude rozhodovať o prijatí zákonov ako všeobecných pravidiel určujúcich podmienky konania jednotlivcov a právnych subjektov. Ako je však možné demokraticky legitimovať politickú moc, ktorá pôsobí „nad“ národnými štátmi. K takejto moci patrí aj tá, ktorú vykonávajú jednotlivé orgány Európskej únie.
PROBLÉM DEMOKRATIZÁCIE
Ako je to vlastne s legitimitou v rámci Európskej únie? Európska únia je útvarom vykonávajúcim verejné panstvo, a preto potrebuje jasnú koncepciu svojej legitimity. Demokratická legitimizácia európskeho zjednocovacieho procesu je o to dôležitejšia, že EÚ sa nachádza v procese posilňovania nadnárodných kompetencií a tieto tendencie sú ešte posilnené tým, že sa začala realizácia projektu menovej únie. Po vládnej konferencii v Amsterdame (jún 1987) môžu byť sklamaní všetci tí, ktorí od tohoto stretnutia očakávali radikálne reformy inštitucionálnej výstavby EÚ. Z tohoto dôvodu otázka legitimity EÚ prestáva byť akademickou otázkou a stáva sa centrálnym bodom európskej problematiky. Musíme si však byť jasne vedomí toho, že v nadnárodnej rovine je problematika demokratizácie oveľa zložitejšia ako v kontexte národných štátov.
Z akých zdrojov vlastne čerpajú legitimitu jednotlivé orgány Európskej únie? Pri hľadaní odpovede na túto otázku sa ukáže, že často postulovaný nedostatok demokratickej legitimizácie je len jednou dimenziou rozsiahlej „krízy legitímnosti“ európskej integrácie.
MEDZI DEMOKRACIOU A TECHNOKRACIOU
Analytici procesov integrácie poukazujú v súčasnosti na to, že Európska únia sa nachádza kdesi na polceste medzi demokraciou a technokraciou. Mnohí dokonca hovoria o tom, že technokratické tendencie sú silnejšie. Orgány EÚ pozostávajú z expertokracie, ktorá je občanmi skoro nekontrolovateľná a stále viac sa dostáva do rozporu s princípmi demokracie a parlamentného právneho štátu. Sotva možno hovoriť o tom, že v európskej rovine sa uplatňuje princíp občianskej participácie. Rada ako najdôležitejší rozhodovací orgán ako kolektív nezodpovedá vlastne nikomu, len jej jednotliví členovia sú zodpovední voči svojim národným parlamentom. Nadnárodne organizovaná a konajúca Európska komisia, ktorá svoju vládnu činnosť vykonáva na základe platných medzištátnych zmlúv, sa mnohým kritikom javí ako panstvo úradníkov bez demokratickej základne. To síce rozširuje ich priestor pôsobenia, zmenšuje však jej dôveryhodnosť. Neposudzujme však príliš rýchlo: Je to práve relatívna nezávislosť od demokratickej kontroly, ktorá umožňuje pozoruhodnú efektívnosť rozhodovacích procesov v jednotlivých orgánoch EÚ. Keď budeme merať činnosť Komisie jej výsledkami, tak ju musíme hodnotiť veľmi vysoko. Nemá z toho nakoniec úžitok občan štátov únie? Nie je nakoniec v tomto prípade vláda pre občanov prijateľnejšia – v daných podmienkach – ako vláda prostredníctvom občanov, teda taká vláda, ktorú požaduje štandardná demokratická doktrína?
PRÍLIŠ SLABÝ EURÓPSKY PARLAMENT
Ozývajú sa dokonca hlasy, že Európsky parlament vlastne ani nemá demokratickú legitimitu, pretože už rozdelenie mandátov porušuje princípy demokratickej rovnosti v prospech menších členských štátov. Porušenie princípu rovnosti však do istej miery môžeme tolerovať, pretože dôležitým zdrojom legitimity je princíp európskeho federalizmu a ten pravidlá volieb do Európskeho parlamentu rešpektuje. Tiež si musíme uvedomiť, že rešpektovanie princípu demokratickej rovnosti by zrejme ochromilo výkonnosť Európskeho parlamentu. Aj princíp reprezentácie, na základe ktorého je Európsky parlament konštituovaný, sa zásadne odlišuje od národných parlamentov. Poslanci EP a v ňom zastúpené politické strany nereprezentujú európsky národ; EP dokonca nereprezentuje ani súhrn všetkých občanov EÚ. A aj keď sú jednotlivé strany EP organizované do skupín s podobnými politickými východiskami a často hlasujú a konajú koordinovane, tak poslanci a strany sa cítia skôr ako reprezentanti záujmov regiónu, ktorý zastupujú a nie ako reprezentanti európskeho občianstva.
A AKO JE TO S EURÓPSKOU LEGISLATÍVOU?
V súvislosti s problematikou demokratizácie je ešte dôležitejšou záležitosť európskej legislatívy. Veľa dôležitých politických rozhodnutí na európskej úrovni sa prijíma v „odparlamentarizovaných arénach“, bez toho, aby sa brala do úvahy vôľa Európskeho parlamentu, národných parlamentov alebo občanov členských krajín EÚ. Stále ešte existujúca relatívna slabosť EP sa stane zreteľnou, keď ho porovnáme s úlohou iných orgánov EÚ. Zástupcovia Ministerskej rady si prostredníctvom Európskej únie prisvojujú právomoci, ktoré nemajú na národnej úrovni, alebo tam, kde je ich možnosť konania vo všeobecnosti obmedzená na základe parlamentnej kontroly. Kompetencie národných parlamentov boli prenesené na len sprostredkovane legitimovaný legislatívny orgán s kompetenciami exekutívy. Európsky parlament je volený priamo, nepodieľa sa však rovnoprávne na stanovovaní práva pre všetky oblasti politiky, ktoré boli jednotlivými štátmi „odstúpené“ Európskej únii. Práve táto slabosť Európskeho parlamentu umožňuje vysokú mieru autonómie pre zástupcov vlád v Rade. Aj Amsterdamská zmluva umožňuje, aby Rada ministrov na návrh skupiny nevolených úradníkov prijímala zákony, ktoré platia – na základe princípu prednosti práva EÚ – i vtedy, keď sú v rozpore so zákonmi prijatými jednotlivými národnými parlamentmi. To znamená, že niektoré právne normy môžu platiť bez toho, že by ich prijal nejaký parlament.
PRÁVO VETA A PRINCÍPY DEMOKRACIE
Rozhodnutia z Amsterdamu len v obmedzenej miere prispeli k odstráneniu demokratického deficitu v EÚ. Viac práv pre Európsky parlament komplikuje rozhodovacie procesy a systém sa stáva ešte neprehľadnejší. Vlastným legislatívnym orgánom zostáva aj po vládnej konferencii v Amsterdame Rada a nie Európsky parlament. Nepriama demokratická väzba Rady na zástupcov vlády, ktorí sú volení na národnej rovine umožňuje legitimizáciu rozhodnutí vtedy, keď sa rozhoduje na základe princípu jednomyseľnosti. Neprekvapuje, že z hľadiska teórie demokracie sa právo veta v Rade považuje za nenahraditeľný zdroj legitímnosti. Mnohí dokonca právo veta považujú za základný zdroj legitímnosti v inštitucionálnom usporiadaní EÚ. Roku 1986 zavedené rozhodovanie podľa princípu (kvalifikovanej) väčšiny v záležitostiach týkajúcich sa vnútorného trhu ohrozilo princíp veta ako nepriameho zdroja demokratickej legitimizácie. Princíp väčšiny však nakoniec môže vyústiť do toho, že štáty budú rozhodovať o iných štátoch. Častejšie použitie princípu väčšiny v Rade oslabuje nepriamu demokratickú kontrolu prostredníctvom národných parlamentov, pretože vždy existuje možnosť, že reprezentant členského štátu bude prehlasovaný. V tomto prípade sa presadí zvrchovaná vôľa EÚ aj proti vôli jednotlivých štátov. Tento akt však v danom štáte nie je demokraticky legitimovaný. Voliči a parlament takejto krajiny nemôžu volať k politickej zodpovednosti zástupcov svojej vlády a teda rozhodnutie väčšiny, ktoré bolo prijaté proti ich vôli v Rade ministrov, môžu chápať ako vnucovanie cudzej vôle. Ešte menej možností majú, ak chcú brať na zodpovednosť predstaviteľov iných krajín za ich rozhodnutia v Rade ministrov. Zavedenie princípu väčšiny teda vlastne len prehĺbilo deficit demokracie. A pretože zasadania Rady nie sú verejné, člen Rady pri použití princípu väčšiny má vždy možnosť pri nežiadúcich rozhodnutiach presunúť zodpovednosť na iných, ktorí tiež nemôžu byť volaní na zodpovednosť vlastnými parlamentmi. Túto situáciu precízne opisuje pojem „difúzie“ zodpovednosti.
Na amsterdamskej konferencii sa však rozhodlo, že v budúcnosti všade tam, kde Rada ministrov prijme nejaké rozhodnutie podľa princípu väčšiny, má mať Európsky parlament rovnaké oprávnenia. Takto sa posilnil princíp priamej demokratickej legitimácie. Nepriama demokratická legitímnosť sprostredkovaná členskými štátmi sa však v týchto legislatívnych aktoch oslabila, pretože členovia Rady pri svojich rozhodnutiach budú menej brať do úvahy predstavy svojich parlamentov, ale podľa „zákona anticipovanej reakcie“ budú brať ohľad na možnosti získať súhlas väčšiny v Európskom parlamente.
LEGITIMAČNÁ TRILEMA
V podstate máme tri základné možnosti. Prvou možnosťou je zvýšenie efektívnosti, maximalizácie úžitku európskej politiky. Druhou možnosťou je formálne posilňovanie demokratického legitimovania európskeho vládnutia. Treťou možnosťou je orientácia na klasické národné štáty. Podľa prívržencov tejto tretej možnosti princíp demokratickej legitímnosti funguje len v kontextoch národných štátov. Ani jedna z týchto možností nie je sama osebe schodná, a každá sa dostáva do konfliktu s ostatnými dvomi. Hľadanie reforiem, ktoré by zvýšili legitimitu európskeho procesu integrácie sa tak javí ako hra s nulovým koncom, pretože deficit demokracie sa len presúva, jeho celková suma však zostáva rovnaká.
Autor je politológom, pôsobí na univerzite vo Freiburgu
