Čo znamená „integrácia”?

Pojmy „integrácia“ a „európska integrácia“ evidentne používame v dvoch veľmi odlišných významoch. Bežne sa ním označuje proces rozširovania Európskej únie o nové členské štáty. V tomto skôr geografickom zmysle je nutné pod „integráciou“ rozumieť to isté ako pod pojmom „vstup kandidátskych krajín“. Predovšetkým v odborných kruhoch sa však slovo „integrácia“ používa aj na označenie politického procesu vzniku a expanzie nadnárodnej úrovne v Európe vôbec, čiže postupného nárastu kompetencií a sfér pôsobnosti Európskej únie na úkor národnoštátnej úrovne. Z hľadiska prvého chápania integrácie je únia teritoriálne stále väčšia. Z hľadiska druhého pojmu je politicky stále mocnejšia. Z prvého hľadiska sa integračný proces desiatich kandidátskych krajín do EÚ 1. mája 2004 definitívne končí. Z druhého integračný proces bez ohľadu na dátumy reálne pokračuje a dnešné kandidátske krajiny sa nestávajú len jeho súčasťou, ale relevantnými aktérmi. Príznačne sa to ukázalo napríklad na poľskom vete k návrhu ústavy. Len zdanlivo však uvedené dva pojmy integrácie nemajú nič spoločné. Historicky sa motorom prehĺbenia politickej integrácie stalo niekedy teritoriálne rozšírenie Európskej únie. Napríklad až po tzv. južnom rozšírení o hospodársky pomerne slabšie krajiny ako Španielsko, Portugalsko či Grécko vznikla potreba riešiť na európskej úrovni sociálnu otázku solidarity medzi regiónmi a zaviesť systém kompenzačných platieb ekonomicky slabším oblastiam. V tejto vlne rozšírenia má svoje korene inštrument tzv. kohézneho fondu, ktorého cieľom je homogenizácia životnej úrovne v EÚ. Bolo by však ilúziou domnievať sa, že kompenzačné platby boli v EÚ zavedené a rozšírené z čistého súcitu bohatších oblastí k menej rozvinutým regiónom. Staré členské štáty kalkulovali predovšetkým s tým, že v krajinách s nedemokratickou minulosťou je možné zaručiť trvalý demokratický vývin len prostredníctvom rýchleho a kontinuálneho rastu blahobytu ich obyvateľov. Každopádne však má táto politika jednoznačne svoj pôvod v južnej vlne rozšírenia EÚ a zdá sa, že po východnom rozšírení sa jeho relevancia môže len zväčšiť. Európsku úniu je možné vzhľadom na dva pojmy integrácie rozšíriť v dvojakom zmysle slova – politicky alebo teritoriálne. Ale predovšetkým je ju nutné v istých ohľadoch rozšíriť politicky, pretože sa rozširuje teritoriálne. V záujme akcieschopnosti jej rozhodovacích grémií musíme v nej – napríklad – tlmiť ventiláciu národnoštátnych záujmov. Inštitucionálna reforma EÚ z Nice, ktorá okrem iného rozširuje princíp väčšinových rozhodnutí v Rade EÚ, to len potvrdzuje. V budúcnosti je efektívne rozhodovanie v EÚ možné len za cenu ďalšieho rozšírenia väčšinových rozhodnutí. Diskusii o rozšírení EÚ v kandidátskych krajinách často jeho politický rozmer uniká. Zdá sa, že si príliš zvykli vnímať jej geografické rozšírenie ako zadosťučinenie za komplikácie transformačného procesu postkomunistickej éry. Možno aj preto často prístupové rokovania devalvovali na hašterenie o otázkach finančných kompenzácií. Menej však vo svojom prijatí do EÚ vidia politický záväzok do budúcnosti. Prvý paradox – kompetencie európskych inštitúcií Otázka dvojice pojmov – medzivládny (intergouvernemental), nadnárodný (supranational) – sa kladie vo vzťahu k Európskej únii prinajmenšom v trojakom zmysle slova. Spravidla sa rozlišujú medzinárodne a nadnárodne spravované oblasti politiky Európskej únie. Oblasti, v ktorých sa rozhoduje podľa princípu jednomyseľnosti, sa označujú ako medzivládne. Politicky priechodné sú tu len minimálne spoločné riešenia (konsenzus), pretože každý členský štát reálne disponuje právom veta. Oblasti, v ktorých pri rozhodovaní panuje princíp väčšinových rozhodnutí, sa nazývajú nadnárodné, pretože je možné jednotlivé štáty prehlasovať tzv. kvalifikovanou väčšinou hlasov. Následne sa dané rozhodnutie uplatňuje kvázi proti vôli niektorého z členských štátov – teda nadnárodne. Z tohto pohľadu nie sú jednotlivé inštitúcie ako Európska komisia, Rada EÚ či Európsky parlament nadnárodné či medzivládne, ale príslušné segmenty politiky ako hospodárska politika, zahraničná a bezpečnostná politika a podobne. Dvojicu pojmov – medzivládny, nadnárodný – je možné tiež uplatniť na jednotlivé inštitúcie únie vzhľadom k skôr formálnemu kritériu ich personálneho obsadenia. Na jednej strane potom stoja Európska komisia a Európsky parlament ako originálne inštitúcie nadnárodnej úrovne, ktorých členovia nie sú priamo angažovaní v národných štátoch. Na druhej strane stojí Rada EÚ so svojimi dvoma grémiami – Radou ministrov a Európskou radou, ktorých členovia sú zároveň a primárne členmi národných vlád. Členstvo v Rade EÚ podlieha politickému cyklu v jednotlivých členských štátoch. Členstvo v Komisii či mandát v Parlamente naopak podliehajú vlastnému politickému cyklu únie. Z hľadiska základnej orientácie je však otázku – medzivládny? nadnárodný? – možné nepriamo položiť aj v oblasti uplatňovania záujmov. Nie všetky inštitúcie Európskej únie sú vzhľadom na artikulované záujmy nadnárodné, resp. nadnárodne orientované. Originálne (pro)európske inštitúcie sú skôr Komisia a Parlament. Pozícia Rady EÚ je naopak veľmi špecifická. Predovšetkým jej najvyššie grémium, Európska rada, v ktorej sedia šéfovia národných vlád, aby posudzovali a rozhodovali o prehĺbení politickej integrácie na úkor národných štátov, je vyslovene paradoxným orgánom. Ako to teda vyzerá s artikuláciou záujmov v jednotlivých inštitúciách EÚ? Začnime Komisiou. Vehementná snaha jednotlivých štátov o vlastného komisára na poli diskusie o európskej ústave je s ohľadom na úlohu Európskej komisie v systéme inštitúcií EÚ prinajmenšom hodná vysvetlenia. Je Európska komisia, ktorá je de facto zborom delegátov národných vlád (čl. 158 Zmluvy o EÚ), ale de iure (čl. 157 Zmluvy o EÚ) originálnym a nezávislým orgánom nadnárodnej úrovne, grémiom na presadzovanie národných záujmov, alebo nie? Naša otázka je učebnicovým príkladom toho, že nielen odpovede, ale aj otázky môžu byť nesprávne. Nie je otázkou faktov, ale prístupu politikov, či tomu tak je, respektíve má byť a bude. Takisto je možné charakterizovať od roku 1995 jestvujúcu možnosť opakovanej nominácie komisára zo strany jednotlivých vlád ako prvok pašovania národných záujmov do grémií, ktoré pôvodne vznikli, aby ich potierali, respektíve vyvažovali. Opakovaná nominácia je nesporne nástrojom užšej väzby komisára na príslušnú vládnu garnitúru. V tomto bode mimochodom pozícia kandidátskych krajín k Ústave neveští nič dobrého. Pokračujme Radou. Deficit demokracie, ktorý súvisí s inštitucionálnym systémom EÚ, je výsledkom podobných snáh. Stručne sa tento dodnes nedoriešený problém v EÚ dá zhrnúť nasledovne: Systém, v ktorom delegáti národných exekutív v Rade EÚ reálne rozhodujú o legislatíve Európskej únie, a to na neverejných zasadaniach, skutočne nepripomína štandardy deľby moci, ako sme na ne zvyknutí z národných štátov. A práve prehrešky proti princípu deľby moci silne zaváňajú tendenciou k jej koncentrácii, teda k jednému z aspektov nedemokratickosti. Názory niektorých politológov idú tak ďaleko, že v duchu teórií sprisahania charakterizujú dôvody integrácie v Európe ako snahu jednotlivých národných vlád obísť často vplyvné národné opozície pri rozhodovaní o otázkach legislatívy (liberal intergouvernementalism). Vlády z tohto pohľadu súhlasia s prehĺbením integrácie, len ak sa tým zachová alebo zvýši ich reálny vplyv v rozhodovacích procedúrach. Niektoré publikácie však kontrujú – ani pozícia Rady EÚ pri rozhodovaní nie je neohrozená. Je tu predsa ešte Výbor stálych zástupcov (COREPER), ktorý pripravuje jednotlivé body schôdze Rady a národné pozície k nim. Skoro lakonicky poukazujú na triviálny, ale dôležitý fakt, že o veciach, ktoré nie sú súčasťou denného rokovacieho plánu, sa nedá reálne rozhodnúť. Tento zdanlivo vyvažujúci fakt však samozrejme nerieši, ale poukazom na byrokraciu priam zosilňuje aj tak silné podozrenie z nedemokratickosti rozhodovania. Pravdou však ostáva, že problémom EÚ v oblasti tzv. deficitu demokracie sú práve jej dve rady – Rada ministrov a Európska rada, ktorých kompetencie robia deľbu moci na európskej úrovni neštandardnou. Ich z teoretického hľadiska sporné kompetencie nie sú ničím iným, než opäť snahou o ventiláciu národných záujmov na nadnárodnej úrovni, ktorá je z princípu globalizácie nástrojom ich postupného prekonávania a potierania. Zostrením tohto konfliktu je fakt, že môže byť reálne odstránený prípadným prenosom všetkých legislatívnych kompetencií na Európsky parlament len z vôle Európskej rady, ktorá je z titulu moci nad zmluvami najvyšším zákonodarcom v únii. Predovšetkým v inštitúcii Európskej rady je teda systém právomocí nastavený na schizofréniu medzi artikuláciou záujmov (vládnych garnitúr) národných štátov a rozhodovaním o náraste kompetencií nadnárodnej úrovne. Na záver o Parlamente. Propagačné materiály sa často chvália nárastom kompetencií Európskeho parlamentu od čias jeho oficiálneho vzniku v roku 1957. Do roku 1979 mal Parlament celkom iné postavenie, vzhľadom na to, že jeho členovia boli delegátmi národných parlamentov. Až prvá priama voľba v júni roku 1979 z neho urobila skutočný parlament Únie a logicky preto rástli aj jeho mocenské nároky v rámci inštitucionálneho systému. Kardinálne kompetencie inštitúcií EÚ ostávajú viac-menej nezmenené – až na Parlament. Pri väčšine doterajších revízií zmlúv prišlo k zmenám jeho právomocí. V roku 1986 Jednotný európsky akt zaviedol tzv. princíp legislatívnej spolupráce medzi Radou a Parlamentom. Konečné rozhodnutie o právnych predpisoch podľa tohto princípu spočíva na Rade EÚ. Ale predovšetkým nasledovná revízia – Maastrichtská zmluva (1992) – zaviedla kľúčový inštrument rozhodovania Parlamentu v podobe tzv. spolurozhodovacej právomoci v otázkach legislatívy. Spolurozhodovacia právomoc do veľkej miery vyrovnala postavenie Rady a Parlamentu. Ďalej disponuje Parlament rozpočtovou právomocou, ktorá ako zdroj politického vplyvu hovorí sama za seba. Sporné však ostáva, či vôbec ide o reálny nárast kompetencií Európskeho parlamentu, alebo o jednoduchú štandardizáciu jeho právomocí vzhľadom na klasický model deľby moci známy z národných štátov. Toto pravdepodobnejšie vysvetlenie však ukazuje, že napriek pokroku Európsky parlament ešte stále nie je tam, kde by mal byť – pri exkluzivite v rozhodovaní o legislatívnych otázkach. Na vine je okrem iného chýbajúci euroentuziazmus na strane predstaviteľov národných vlád, ktorý, ako sa zdá, chýba z pochopiteľných dôvodov programovo a naveky. Druhý paradox integrácie – federálna Európa S uvedenými problémami súvisí obava z priveľkej moci Bruselu, ktorá je príznačná ako pre politikov národných štátov, tak pre európsku verejnosť. Na pozadí koncepčného sporu, ktorý má svoje korene už v samých začiatkoch integrácie v 50-tych rokoch, sa vyvinula istá averzia voči vzdialenému Bruselu, ktorý tvorí – sčasti bez priamej demokratickej legitimácie – všeobecne záväznú legislatívu. Prvou z konkurujúcich koncepcií bola tzv. metóda Monnet charakterizovaná predstavou sektorovej integrácie založenej na nadnárodnom princípe. Jej výrazom bolo Európske spoločenstvo uhlia a ocele (1951), ktoré spočívalo v plnom prenose právomocí v istom segmente politiky (produkcia a obchod s uhlím a oceľou) z národných štátov na nadnárodnú inštitúciu. Jej konkurentom bola tzv. metóda de Gaulle spočívajúca vo favorizovaní medzinárodného princípu rozhodovania (právo veta pre jednotlivé štáty) vo všetkých otázkach. Súčasná únia je zmiešaninou oboch koncepcií. O otázkach hospodárskej politiky sa rozhoduje nadnárodne. Otázky zahraničnej, justičnej a vnútornej politiky sú spravované medzivládne. Tendencia k federálnemu usporiadaniu Európy – príbuzná metóde Monnet – na rozdiel od tendencie k tzv. Európe národov – príbuznej metóde de Gaulle – je vnímaná ako cesta k bruselskému centralizmu. Ďalší paradox tým uzrel svetlo sveta. Chápanie pojmu „federalizmus“ charakteristické pre kontinentálnu Európu je príznačné práve predstavou samostatných menších štátnych celkov vo federácii, ktoré sú hranicou a nie hrozbou moci centrálnej úrovne. Pojem „federalizmus“ sa v učebniciach akcentuje ako jedna z foriem tzv. vertikálnej deľby moci. Princípom akejkoľvek deľby moci je však práve odstrániť jej centrálnu koncentráciu. Prečo teda spájať federalizmus na európskej úrovni práve s centralizmom? Evidentne sa v Európe presadilo skôr opačné, anglosaské vnímanie federalizmu, ktoré spočíva v pohľade na centrálnu úroveň federácie, ktorá je nežiadúcou hranicou moci menších celkov. Problémom ostáva, že oba pohľady sú vecne rovnocenné. Opäť, je otázkou optiky a nie faktov, čo znamená prípadná federalizácia Európy. Budúcnosť politického rozmeru európskej integrácie a naša pozícia v tomto procese sa z mnohých hľadísk javí skôr ako otázka dobrej vôle než faktov či predpovedí vedecky fundovanej prognostiky. Ani spomínané dve metódy netreba chápať ako vopred stanovené integračné postupy. Skôr ide o historicky odpozorované tendencie, predstavy a preferencie jednotlivých aktérov integrácie. V konečnom dôsledku záleží práve na prístupe jednotlivých aktérov integračného procesu, aký bude jeho parciálny pokrok či konečný výsledok. Aj preto nemá zmysel pozíciu dnešných kandidátskych krajín v integračnom procese prostredníctvom analýz hľadať, ale skôr ju reálne tvoriť. Autor je študentom na univerzite v Regensburgu