Na Slovensku sa v poslednom čase veľa hovorí o novom znení Medzinárodných zdravotných pravidiel (IHR) z 1. júna 2024, ktoré pripravila Svetová zdravotnícka organizácia (WHO) a ktoré majú doplniť doterajšie znenie z roku 2005. Uvedená téma vyvoláva vášne, pretože medicínske otázky, najmä tie súvisiace s pandémiou Covid-19 v minulosti znepriatelili rôzne časti spoločnosti. Preto o tejto téme treba hovoriť racionálnejšie.
V nasledujúcej časti sa budem venovať týmto témam:
Osobné útoky alebo vecné argumenty?
Výhrady a možné negatívne dopady
WHO a jej politizácia
Ako ďalej?
Osobné útoky alebo vecné argumenty?
Diskusia o IHR na Slovensku sa vyznačuje emocionálnosťou. Polemika sa rozvinula, keď splnomocnenec vlády Peter Kotlár zaujal k zmenám IHR veľmi nekompromisné odmietavé stanovisko, hoci daný dokument bolo treba podrobnejšie analyzovať a viac o ňom diskutovať. Ako splnomocnenec mal pri posudzovaní problematiky stáť viac nad vecou, vyjadrovať sa neutrálnejšie, a to bez ohľadu na to, aké stanovisko k problematike osobne zaujíma. Svojimi provokatívnymi výrokmi často veľmi oslaboval práve tie racionálne argumenty, ktoré sa objavili aj v jeho analýze zmien IHR. Na druhej strane, veľmi nevhodný bol spôsob, akým sa k danej téme vyjadrovali podporovatelia dokumentu či rôzni novinári. Tí Petra Kotlára zosmiešňovali otázkami typu „Prekukol splnomocnenec Kotlár sprisahanie WHO?“ Podobné vyjadrenia nie sú racionálnymi argumentmi, ale osobnými útokmi, a preto iba vyhrocujú verejnú diskusiu. A rozhodne nepresvedčia neutrálnych pozorovateľov diskusie o IHR. Na osobné útoky by si kritici Petra Kotlára mali dať väčší pozor i preto, lebo by sa dali dobre použiť aj voči iným osobám. Aj počas pandémie sa viacerí lekári čestne presadzujúci očkovanie, stali objektom nemiestnych útokov. S Petrom Kotlárom vo viacerých veciach nesúhlasím, vrátane mnohých aspektov očkovania, to však neznamená, že budem odmietať konkrétne racionálne argumenty, ktoré sa objavili v jeho analýze IHR.
Určite by nebol problém zhadzovať aj iné osoby, predovšetkým generálneho riaditeľa WHO Tedrosa Gebreyesusa. Ide o mikrobiológa, ktorý sa v 21. storočí stal významným politikom Etiópie. Na ministerstve zdravotníctva začal pôsobiť ešte koncom 80. rokov, v 90. rokoch 20. storočia potom odišiel študovať do Veľkej Británie (Nottingham a Londýn), kde získal viaceré tituly i kontakty. Zvlášť sa mu darilo pri budovaní politickej kariéry: stal sa ministrom zdravotníctva a neskôr aj ministrom zahraničných vecí Etiópie. Pokiaľ ide o jeho pôsobenie v oblasti verejného zdravia, medzi jeho priority patril najmä boj proti malárii. Často sa mu ale vyčíta, že ako minister nesprávne manažoval opakované epidémie cholery v Etiópii. Vážna je najmä výhrada, že choleru dlho podkvalifikovával len ako akútnu hnačku. Mnohí ho za dané zlyhania vinili ešte v roku 2017, keď sa stal generálnym riaditeľom WHO a verejne proti jeho nástupu do funkcie protestovali. Známou výhradou voči jeho osobe tiež je, že ešte pred kariérou vo WHO pestoval úzke kontakty s predstaviteľmi farmaceutických firiem a tiež s nadáciami, ktoré sa angažujú v oblasti verejného zdravia (Bill and Melinda Gates Foundation, Clinton Foundation). Aj to mohlo zásadne ovplyvniť jeho voľbu, pretože najmä Gatesova nadácia je kľúčovým sponzorom celej WHO. Avšak žiadne osobné výhrady voči etiópskemu politikovi nie sú dôvodom na diskreditáciu zmien IHR. Pri IHR treba diskutovať o výhodách a nevýhodách konkrétnych pravidiel a inštitucionálnych nástrojoch ich aplikácie, nie o výhradách voči jednotlivým osobám.
Výhrady a možné negatívne dopady
Ako je známe, už v roku 2022 navrhlo niekoľko členských štátov zmeny a doplnenia IHR a 75. zdravotné zhromaždenie WHO potom vytvorilo samostatnú pracovnú skupina, na čele ktorej stáli Ashley Bloomfield z Nového Zélandu a Abdullah Asiri zo Saudskej Arábie. Od začiatku rokovaní pracovnej skupiny sa objavovali konflikty, o mnohých témach sa rokovalo aj neverejne, avšak viaceré rozpory sa nedarilo odstrániť ani v priebehu ôsmich kôl rokovaní. Potvrdila to aj správa z ôsmeho kola rokovaní pracovnej skupiny k IHR: „Pracovná skupina nedosiahla konsenzus o balíku zamýšľaných pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov…“ (správa, bod 7). Následne sa o zmenách IHR rokovalo na 77. svetovom zdravotnom zhromaždení. O rezolúcii sa pritom nehlasovalo, ale bola prijatá „konsenzom“, ku ktorému sa následne vyjadrovali jednotlivé krajiny. Delegáti členských štátov však museli vyjadriť svoj postoj v dĺžke max. 1 minúty (vyjadrenie skupiny štátov max. 2 min.), čo im znemožňovalo podrobnejšie vysvetlenie výhrad voči dokumentu. Vyjadrenia tak boli skratkovité. Problémom bolo aj to, že delegáti nedostali znenie v dostatočnom predstihu. Čl. 55 IHR totiž vyžaduje, aby text pozmeňovacích návrhov bol doručený najmenej štyri mesiace pred Svetovým zdravotným zhromaždením, a to sa takisto nestalo.
Nie je pritom pravda, že by zmeny IHR odmietalo len Slovensko, ako sa v médiách často uvádza. Prvá krajina, ktorá vystúpila v rozprave, bola Kostarika (záznam, zač. 14:25) a tá sa „disasociovala od konsenzu“. Podľa očakávania sa skepticky vyjadrilo i Rusko (záznam, 31:30): „Ruská delegácia zváži IHR v rámci svojich vnútroštátnych právnych predpisov. Zdôrazňujeme zvrchované práva štátov formulovať výhrady alebo odmietnuť zmeny a doplnenia ustanovené v ústave a článkoch 61 a 62 IHR.“ Ešte kritickejšie sa vyslovilo Bielorusko, ktoré poukázalo na otázky suverenity a tiež vyjadrilo obavy z „používania ľudí ako laboratórnych objektov v kampani hromadného očkovania“ (sic!). Vážne výhrady spomenul aj delegát Iránu (záznam, 20:00), od otázok spravodlivosti až po konkrétne problémy s článkami 59, 61 a 62 IHR. Nakoniec uviedol, že nič v tomto dokumente by sa nemalo vykladať tak, že rozširuje právomoci WHO a iných medzinárodných orgánov na úkor suverenity a národných noriem. Kritické výhrady vyslovila i Argentína (záznam, 37:30) či viaceré ďalšie štáty. V závislosti od toho, aký postoj štáty zaujali, budú mať 10 alebo 18 mesiacov na definitívne vyjadrenie postoja k zmenám IHR. Avšak aj v niektorých štátoch, ktorých vlády zmeny IHR podporujú, prebieha ostrá polemika o tejto téme. Kritika prichádza napr. od vplyvných republikánskych politikov v USA.
Pokiaľ ide o konkrétne výhrady voči zmenám IHR, ktoré uvádzajú kritici, spomenúť treba najmä tieto:
– Otázka suverenity štátov, pri ktorej ide najmä o čl. 59 až 62. Čl. 59 vzbudzuje obavy najmä pri situácii, keď štát nie je schopný zosúladiť svoje vnútroštátne legislatívne a administratívne predpisy a vytvára sa záväzok dosiahnuť tieto zmeny najneskôr do 12 mesiacov po nadobudnutí účinnosti pravidiel pre zmluvný štát. Tiež treba spomenúť proces posudzovania výhrad k normám, s ktorými štát nesúhlasí. Tento proces podľa čl. 62 je zložitý a komplikuje efektívne uznanie výhrady štátu.
– S uvedeným súvisí aj posilnenie právomocí generálneho riaditeľa WHO. Uviesť pritom treba čl. 12, ktorý mu má umožniť vyhlásenie „mimoriadnej pandemickej situácie“, a to bez ohľadu na vôľu daného štátu. Toto posilnenie právomoci sa ďalej formuluje v čl. 15 a 16. Podľa čl. 48 generálny riaditeľ zriaďuje núdzový výbor, ktorý však má byť len jeho poradným orgánom. Čl. 50 mu zasa umožňuje zriaďovať i revízny výbor, pričom také výbory by mohli zriaďovať iné orgány.
– Ako vážny problém textu sa spomína i jeho celková vágnosť a neurčitosť konkrétnych pojmov, ktorá umožňuje subjektívnu interpretáciu zo strany generálneho riaditeľa. Zrejme najčastejšie uvádzaným problémom sú pojmy ako „pandemická mimoriadna udalosť“ či „ohrozenie verejného zdravia medzinárodného rozsahu“. Samozrejme, tu treba uviesť, že problém s vágnosťou pojmov je v právnych textoch častý a len ťažko sa mu dá vyhnúť.
– Nezanedbateľným rizikom sú aj možnosti zneužitia IHR v prospech farmaceutických koncernov. Ide napr. o možnosť generálneho riaditeľa WHO, ktorý podľa čl. 18 odporúča očkovanie alebo inú profylaxiu. Táto výhrada je oprávnená, avšak vplyv farmaceutického priemyslu cítiť aj pri štátnych či nadnárodných orgánoch – napr. Ursula von der Leyen tu má ešte horšiu povesť než Tedros Gebreyesus.
– Ďalším problémom sú riziká pre ochranu základných práv a slobôd, od nedotknuteľnosti osoby až po otázku informovaného súhlasu. Tie sú vážne, avšak často sa spájajú skôr so zásadnou diskusiou o výhodách a nevýhodách očkovania než s právomocami WHO.
Samozrejme, dalo by sa nájsť ešte viacero ďalších výhrad, nie všetky sú však rovnako zásadné, i keď ich netreba podceňovať a pri niektorých existuje reálne riziko zneužitia.
WHO a jej politizácia
Napriek vyššie uvedeným výhradám možno vo všeobecnosti konštatovať, že základná myšlienka pri príprave zmeny IHR či prípadného nového návrhu Pandemickej zmluvy je v princípe správna. Na globálne pandémie treba reagovať globálne, keďže lokálne postupy sú málo účinné. Podobne aj medzinárodná spolupráca pri identifikácii patogénov či spravodlivé rozdeľovanie vakcín sú zmysluplné ciele. Na druhej strane sa musíme pýtať, či WHO a jej orgány dokážu tieto ciele naplniť. O tom existuje mnoho pochybností a dokonca aj obava, že WHO sa môže stať nástrojom imperializmu Západu. Ak sa teda posilnia právomoci či celková moc jej orgánov, treba brať do úvahy aj možnosť ich zneužitia a vytvorenie bŕzd proti zneužívaniu moci. Ak bude mať WHO právomoci ukladať obmedzenia počas pandémií, môže to mať zmysel, ale tiež to môže spôsobiť konkrétnym štátom hospodárske škody. A práve tu treba vytvoriť brzdy voči politicky motivovanému zneužívaniu témy verejného zdravia. V minulosti by som podobné zneužívanie nepredpokladal, ale po excesoch posledných rokov to znie ako celkom reálny scenár a treba mu zabrániť.
Podobná diskusia o zneužívaní WHO sa prvýkrát objavila už v roku 1949, keď z organizácie krátko po jej založení vystúpil ZSSR. Vtedy boli pre Moskvu dôvodom obáv o. i. problémov aj proamerické nominácie vo vedení organizácie, napr. prvý generálny riaditeľ WHO, ktorým sa stal kanadský generálmajor George Brock Chisholm. Za Nikitu Chruščova sa ZSSR síce do WHO vrátil, ale nedôvera naďalej pretrvávala a doterajší generálni riaditelia boli tradične prozápadní. Štyria pochádzali zo štátov NATO a EÚ, po jednom z Japonska, Južnej Kórey, Hongkongu, Brazílie a Etiópie. Zväčša tiež išlo o ľudí, ktorí už mali nejakú „politickú minulosť a záväzky“, a napr. generálna riaditeľka Gro Brundtland (1998 – 2003) bola predtým desať rokov nórskou premiérkou. Keďže generálneho riaditeľa WHO do funkcie volí Svetové zdravotné zhromaždenie, väčšinu pri hlasovaní majú malé štáty. Mnohé z nich pritom stoja pod zjavným vplyvom západných veľmocí, čo bolo cítiť i pri doterajších voľbách generálnych riaditeľov. Kým však organizácia namiesto mocenských rozhodnutí vykonávala hlavne zber informácií a vydávanie odporúčaní, nepredstavovalo členstvo pre Moskvu vážny problém.
Problém politizácie WHO naplno ožil po začiatku ruskej invázie na Ukrajinu v roku 2022. Ruských predstaviteľov vylúčili z rôznych pracovných skupín WHO a predstavitelia Európskeho regionálneho výboru WHO odhlasovali presun Európskeho úradu pre neprenosné choroby z Moskvy do Kodane, ktorý sa do konca roku 2023 aj uskutočnil. Pri uvedených krokoch sa však možno domnievať, že sa neuskutočňovali v záujme ochrany zdravia, ale v záujme zahraničnej politiky konkrétnych štátov. Úrad, sídliaci v Moskve, bol síce pomerne malý a nevýznamný, ale jeho umiestnenie rozumné, pretože neprenosné choroby (srdcovo-cievne choroby, nádory, úrazy, atď.) sú práve v Rusku vážnym problémom. Z týchto dôvodov sa musíme pýtať, čo by sa v budúcnosti stalo, keby sa nové IHR (príp. aj Pandemická zmluva) stali záväznými a medzi západnými mocnosťami a Ruskom či iným „nepohodlným“ štátom by prišlo k vážnym rozporom. Nezneužili by západné mocnosti svoju dominanciu vo WHO na poškodzovanie daných krajín? A čo ak by WHO vyhlásila „pandemickú mimoriadnu situáciu“ spôsobom, aby poškodila ich ekonomiku?
Doterajšie sankcionovanie Ruska zo strany WHO nebolo príliš efektívne, avšak ruská skepsa zohrala svoju úlohu pri odložení témy Pandemickej zmluvy a prejavila sa aj pri rokovaniach o zmenách IHR. V Moskve vedia, že v prípade vpádu na Ukrajinu nejde o prvú protiprávnu agresiu v 21. storočí, ale západní páchatelia predchádzajúcich agresií neboli zo strany WHO nijako sankcionovaní. Po odchode úradu pre neprenosné choroby z Moskvy sa preto v Rusku rozvinula diskusia o úplnom vystúpení z WHO. Vystúpenie podporuje mnoho politických síl, od opozičných komunistov až po vplyvných vládnych politikov. Zdá sa, že aj niektorí predstavitelia WHO si nezmyselnosť sankcií uvedomili a pochopili, že bez zapojenia Moskvy sa bude globálna ochrana zdravia presadzovať ťažšie. Koncom roku 2023 sa už preto snažili urovnávať rozpory. Rusko vo WHO predbežne zotrvalo, najmä však preto, že takto môže efektívnejšie mariť rôzne protiruské iniciatívy v organizácii. Prezident Putin sa zatiaľ k vystúpeniu z WHO definitívne nevyjadril, dá sa však čakať, že možnosť vystúpenia bude zvažovať aj podľa vývoja vzťahov so západnými štátmi.
Ako ďalej?
Faktom je, že v blízkej budúcnosti možno očakávať príchod nových pandémií a epidémii. Dôvodom bude najmä rastúca mikrobiotická rezistencia voči antibiotikám, ale aj menej racionálne dôvody, napr. únik nových patogénov z laboratórií. Tieto javy môžu viesť ku globálnym problémom, vrátane pandémií, a odpoveď voči nim by mala byť globálna. V tomto zmysle je potrebné diskutovať nielen o IHR, ale dokonca aj o Pandemickej zmluve. Problémom podobných diskusií sú však súčasné zdravotné štruktúry, v rámci ktorých by sa mal podobný globálny postup uskutočňovať. Aby sa zabránilo neželanej politizácii, mali by sa odstrániť riziká zneužívania a v tomto zmysle zmeniť i ústava WHO. Je známe, že otázky epidémií a pandémií boli spolu s otázkami vojny tradične považované za najväčšie hrozby pre ľudstvo. Práve pri nich sa historicky diali i tie najväčšie obmedzenia práv a slobôd, či už jednotlivcov alebo celých štátov. Preto nemožno podceňovať obavy zo zneužitia témy pandémie na politicky motivované kroky voči oponentom.
Ako je známe, pri otázkach vojny a mieru je v rámci OSN príslušná Bezpečnostná rada OSN. Tá síce nefunguje ideálne, je však vybavená systémom bŕzd a protiváh proti zneužívaniu, medzi ktoré patrí predovšetkým právo veta pre päť stálych členov. V rámci WHO však podobný systém bŕzd neexistuje a napr. posilnenie právomoci pre generálneho riaditeľa pri pandemických situáciách musí vyvolávať obavy. Preto by sa mohol vytvoriť nejaký kolektívny orgán s právom veta stálych členov, podobne ako v BR OSN. Jednou z možností by bolo transformovať na takýto orgán už existujúcu výkonnú radu s jej súčasnými 34 členmi. Ďalšou z možností by mohol byť efektívny systém opravných prostriedkov so suspenzívnym účinkom pri rozhodnutiach orgánov WHO nadaných právomocou. Ten by si však vyžadoval veľmi komplexnú zmenu celej ústavy WHO a vytvorenie procesného systému preskúmavania rozhodnutí, aký poznajú ústavy konkrétnych štátov. V hlave XIII ústavy WHO sa síce spomína možnosť obrátiť sa Medzinárodný súdny dvor (ICJ), najmä pokiaľ ide o interpretáciu ústavy WHO, avšak len v prípade, ak interpretáciu nevyriešili rokovania alebo zdravotné zhromaždenie (čl. 75). Navyše, ICJ zjavne nie je orgánom, ktorý by mohol rýchlo a efektívne o zdravotných témach rozhodovať.
Perspektívy podobnej reformy WHO nie sú teda príliš reálne, ak by sa však podarilo systém bŕzd a kontroly orgánov WHO vybudovať, boli by obavy zo zneužívania právomocí oveľa menšie a o zmenách IHR či dokonca o Pandemickej zmluve by sa dalo diskutovať serióznejšie.
Snímky: www.wikimedia.commons a www.who.int
