Už po štvrtýkrát sa na občanov Slovenskej republiky obracajú politici tejto krajiny s požiadavkou na „zmenu zmeny“. Opäť sa raz na Slovensku schyľuje k referendu, o ktorom si niektorí myslia, že je príliš drahým prieskumom verejnej mienky, a iní, že dozrel čas spýtať sa občanov, či náhodou nechcú zrevidovať svoje rozhodnutie spred dvoch rokov. Tak či tak sa zdá, že jedni i druhí sa pokú- šajú presunúť zodpovednosť za svoje konanie na tých, od ktorých dostali dôveru a mandát.
Ak si nalistujeme v slovníku cudzích slov heslo referendum, zistíme, že „je to priame hlasovanie občanov o závažných, najmä ústavných otázkach“. Nájdeme tu aj iný výraz, svojím významom veľmi podobný referendu, a to plebiscit, ktorého význam sa charakterizuje ako hlasovanie ľudu o závažnej otázke celoštátneho významu.
Vzhľadom na rôzne prejavy suverenity (vôle) ľudu môžeme rozlišovať medzi priamou (plebiscitnou-referendovou) a nepriamou (zastupiteľskou) demokraciou. Rozhodujúca pri tom je skutočnosť, či sa suverenita ľudu využíva priamo pri riešení konkrétnych vecných otázok, čím sa fakticky stavia do postavenia najvyššieho štátneho orgánu, alebo sa obmedzuje iba na voľbu zástupcov. Referendum sa najčastejšie spája s priamou formou demokracie, kde sa suverenita ľudu stavia do postavenia najvyššieho orgánu v štáte. Korene tohto typu demokracie možno nájsť v princípe „jednotného nedeliteľného ľudu“, rozpracovaného J. J. Rousseauom.
Podľa Giovanni Sartoriho je referendová demokracia makrodemokraciou, ktorá nahrádza zastupiteľskú demokraciu. Každé rozhodnutie referendového typu je individuálne a samostatné, nedá sa zmierniť výmenami, prispôsobením krížiacich sa záujmov alebo korekciami. Víťazná väčšina získava všetko, menšina všetko stráca. Je to teda mechanizmus s nulovým súčtom rozhodovania. Politológ Rastislav Tóth hovorí, že politická úloha referenda sa zvyšuje v období parlamentnej alebo ústavnej krízy. Jeho morálny vplyv spočíva v tom, že za víťaznú odpoveď spravidla hlasuje viac voličov ako za víťaznú stranu v parlamentných voľbách. Preto by vláda mala brať do úvahy vôľu ľudu vyjadrenú hlasovaním.
Ako to bolo v ČSR a ČSFR
Slovenská republika patrí k tej skupine štátov, kde písaná ústava predpokladá vypísanie referenda. Korene tohto inštitútu možno na našom území hľadať v prvej Československej republike. Vtedy bol inštitút referenda v ústavnej listine upravený článkom 46. Ak zákonodárny orgán neprijal návrh zákona, mohla vláda podľa neho jednomyseľným uznesením vyhlásiť referendum, aby ľud rozhodol, či sa takýto návrh má stať zákonom, no vylučovala sa zároveň možnosť prijať týmto spôsobom ústavné zákony. Toto referendum bolo koncipované tak, že plnilo úlohu nástroja na vyrovnávanie právomocí medzi zákonodarnou a výkonnou mocou, pretože sa takto mohli prijať aj také zákony, ktoré by pri danej konštelácii politických síl v parlamente inak neboli prijaté. V období rokov 1948 až 1990 v Československu inštitút referenda neexistoval.
Počas krátkeho trvania Českej a Slovenskej federatívnej republiky (ČSFR) mal tento štát na úrovni federálnej ústavy iba jeden-jediný pozoruhodný ústavný zákon, ktorý zodpovedá kontextu tohto článku. Bol to ústavný zákon číslo 327 s jednoduchým názvom „o referende“, ktorý Federálne zhromaždenie ČSFR prijalo v júli 1991. Samozrejme, aj z rôznych politických dôvodov sa nikdy nevyužil. Ústavný zákon by mal predpokladať zamýšľané alebo aktuálne dôsledky a v istom ohľade jasnú dikciu. To obsahovalo najmä ustanovenie článku 3.3, ktorý požadoval, aby referendum obsahovalo „jednoznačnú“ a „zrozumiteľnú“ otázku tak, že prezident ČSFR mohol v určenej 15-dňovej lehote (článok 3.1, 3.2) zamietnuť návrh na vyhlásenie referenda, ak otázky neboli navrhnuté týmto spôsobom. No ak zákonodarný zbor trval na danej otázke, prezident mal vyhlásiť referendum v lehote do 15 dní od opätovného prednesenia takého návrhu.
Rozdelenie Česko-Slovenska
Zdá sa, že požiadavka jednoznačných a zrozumiteľných otázok, ktoré môže posudzovať prezident, zostávala stále veľmi aktuálna. Žiaľ, Slovenská republika sa pri prijímaní svojej novej ústavy neinšpirovala touto dôležitou požiadavkou ústavného zákona o referende, ktorý sa v bývalej ČSFR nikdy neaplikoval. Napriek faktu, že bol projektovaný na riešenie otázky legitimity spoločného federálneho štátu s dôsledkami pre jeho ďalšiu existenciu alebo jeho rozdelenie.
Napriek ustanoveniu, že otázka vystúpenia Slovenskej republiky alebo Českej republiky z ČSFR sa mohla riešiť len prostredníctvom referenda a napriek petičným aktivitám časti občanov, ktorí naliehali na Federálne zhromaždenie, aby prijalo návrh na vyhlásenie referenda prezidentom, rozdelenie ČSFR sa stalo realitou 1. januára 1993 na základe ústavného zákona číslo 542 prijatého 26. novembra 1992, bez akéhokoľvek potvrdenia referendom. Takže federálny ústavný zákon o referende sa v bývalom Česko-Slovensku obišiel práve v takej dôležitej otázke, ktorá by zmobilizovala významnú časť elektorátu a mala by i ďalšie budúce dôsledky.
V Ústave SR je referendum upravené v druhom oddiele piatej hlavy – Zákonodarná moc. Zatiaľ čo prvá časť tejto hlavy sa zaoberá Národnou radou Slovenskej republiky, jej druhá časť je venovaná referendu. Už z umiestnenia referenda možno uzavrieť, že zákonodarná moc v Slovenskej republike prináleží obom – Národnej rade Slovenskej republiky a občanom. To vyhovuje aj potrebám iného ustanovenia ústavy, najmä článku 2.1, podľa ktorého pochádza štátna moc od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom svojich volených zástupcov alebo priamo. Ľudová iniciatíva, na základe ktorej občania požívajú právo legislatívnej alebo ústavnej iniciatívy, však nie je jasne artikulovaná ani prostredníctvom článkov ústavy, cez ktoré by sa občanovi mala poskytnúť možnosť realizovať primárnu neodvodenú moc aj v takých prípadoch, keď by parlament nepostupoval v zhode s predstavami občanov.
Referendum by teda malo byť poistkou občanov voči parlamentu. Toto sa dá vyčítať z ústavného textu, no reálny vzťah politického systému Slovenskej republiky k inštitútu referenda môžeme vyvodiť z toho, akou formou vznikol nezávislý štát. Slovenská nezávislosť sa nelegitimizovala referendom. Najdôležitejšie rozhodnutie v histórii národa sa uskutočnilo bez vykonania ľudového hlasovania – referenda. Nezávislý štát a demokratizácia na Slovensku neodštartovali svoju existenciu dostatočne legitímnym spôsobom a možno konštatovať, že neskorší vývoj politického systému potvrdil túto hypotézu prostredníctvom neistoty o vlastnej štátnosti a demokracii, ktoré sa navzájom ovplyvňujú dynamikou negatívne reflektujúcou proces demokratizácie. Naše skúsenosti s referendom na Slovensku to len potvrdzujú.
Predmet otázok
Ak sa niekto spýta, o čom sa dá hlasovať, môžeme ho sčasti odkázať na predchádzajúcu úvodnú časť, no zdá sa, že lepšie bude v prvom rade prezentovať miesto referenda v rámci platnej Ústavy Slovenskej republiky z 1. septembra 1992.
Články Ústavy Slovenskej republiky venované referendu začínajú článkom 93:
(1) „Referendom sa potvrdí ústavný zákon o vstupe do štátneho zväzku s inými štátmi alebo o vystúpení z tohto zväzku.“ Treba poznamenať, že tento paragraf sa zaoberá referendom, ktoré je povinné a má charakter ratifikácie ústavného zákona. Taký ústavný zákon je v tomto prípade jasne podmienený výsledkami referenda. Predsa však je toto ustanovenie nedostatočné, pokiaľ ide o členstvo Slovenskej republiky v Európskej únii, ktorá nemá charakter štátu.
Na tomto mieste by som sa chvíľu pristavila pri pojme plebiscit. Právny systém Slovenskej republiky toto slovo nepoužíva. Dá sa konštatovať, že v teoretických právnych prácach možno nájsť istý konsenzus v tom, že na úrovni medzinárodného verejného práva sú plebiscity spojené s ľudovým hlasovaní o otázkach teritoriálneho charakteru. V podstate to závisí od kontextu alebo tradície. Takže sa dá povedať, že plebiscity a referendá majú niekedy rovnaký alebo veľmi blízky význam, alebo že sa plebiscity spájajú s určitou personalizáciou verejnej moci niekedy indikovanej indivíduom. Z tohto hľadiska možno tvrdiť, že táto iniciatíva je prinajmenej prítomná v podmienkach právneho systému SR a je rozdelená medzi dve oblasti moci – štát a občanov.
(2) „Referendom sa môže rozhodnúť aj o iných dôležitých otázkach verejného záujmu.“ Nenachádza sa tu zmienka o tom, čo znamenajú slová „dôležité otázky verejného záujmu“. Treba konštatovať, že oficiálna interpretácia týchto slov je stále chabá. Možno to vysvetliť tým, že až doteraz sa všetky referendá dali jednoducho považovať za prispôsobené zvyčajnému významu „dôležitých otázok verejného záujmu“. No problém vznikne, ak sa otázka naformuluje neprimerane, dvojzmyselne. V takom prípade sa toto ustanovenie týka fakultatívneho referenda.
(3) „Predmetom referenda nemôžu byť základné práva a slobody, dane, odvody a štátny rozpočet.“ Toto sa dá považovať za negatívne – prohibitívne ustanovenie. A práve tento zákaz sa stal podkladom prezidentovho zamietnutia petície požadujúcej referendum o prijatí zákona o používaní jazyka národnostných menšín v roku 1999. Existuje i ďalšie ústavné obmedzenie toho, čo môže byť predmetom referenda. Podľa slov článku v 99 (2): „Referendum o tej istej veci možno opakovať najskôr po uplynutí troch rokov od jeho vykonania.“
Dodnes boli predmetom celoštátnych referend v Slovenskej republike nasledujúce otázky: 1) V roku 1994: Prijatie zákona, ktorý by stanovoval povinnosť preukázať finančné zdroje použité pri aukciách a v privatizácii. 2) V roku 1997: a: „Ste za vstup Slovenska do NATO?“ b: „Ste za to, aby na území Slovenskej republiky boli rozmiestnené jadrové zbrane?“ c: „Ste za to, aby na území Slovenskej republiky boli rozmiestnené vojenské základne?“ d: „Súhlasíte, aby bol prezident Slovenskej republiky volený priamo občanmi Slovenskej republiky podľa priloženého návrhu ústavného zákona?“ 3) V roku 1998: Zákaz privatizácie strategických podnikov na základe ústavného zákona. 4) 11. novembra 2000: Referendum o skrátení volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky a konaní predčasných volieb.
K otázke 2.d treba poznamenať, že Ústavný súd SR vo svojom rozhodnutí z 21. mája 1997 publikovanom pod číslom 139 konštatoval, že priamo na základe výsledku hlasovania nie je možné meniť Ústavu Slovenskej republiky, a že v referende občania ústavne stanoveným spôsobom vyjadrujú svoju vôľu zmeniť Ústavu Slovenskej republiky, ak taká vôľa vyplynula z výsledkov referenda. Bez akéhokoľvek komentovania tohto rozhodnutia, sa zdá, že výklad niektorých ústavných článkov o referende je sotva adekvátne umiestnený pod legislatívnu moc. Treba si pripomenúť, že ak bola predmetom referenda ústava alebo ústavný zákon, návrh potvrdený referendom a publikovaný v Zbierke zákonov sa stáva záväzným ústavným zákonom, napriek niektorým nevýhodám.
Ľudové hlasovanie o odvolaní prezidenta
Právny systém Slovenskej republiky rozlišuje medzi celoštátnym referendom a miestnym referendom na jednej strane a ľudovým hlasovaním o odvolaní prezidenta Slovenskej republiky na strane druhej. Toto bolo zakotvené do slovenského právneho poriadku v roku 1999 po zmarenom celoštátnom referende o otázke priamej voľby prezidenta v roku 1997. Táto zmena sa prejavila na úrovni ústavného zákona i na úrovni obyčajného verejného práva. Na úrovni ústavného zákona priniesla niektoré dôsledky. Podľa ústavného zákona číslo 9, prijatého NR SR 14. januára 1999, sa upravila nielen priama voľba prezidenta SR (zmena ústavného článku 101, ktorý hovoril o nepriamej voľbe), ale aj ľudové hlasovanie o jeho odvolaní. Podľa tejto zmeny môže byť prezident odvolaný zo svojho úradu ľudovým hlasovaním iniciovaným NR SR. Takže, ak sa prijme takáto rezolúcia (podporená trojpätinovou väčšinou poslancov NR SR), predseda zákonodarného zboru je povinný vyhlásiť ľudové hlasovanie o odvolaní prezidenta SR (zmena článku 106 Ústavy Slovenskej republiky, ktorý formálne predpisuje kompetencie týkajúce sa odvolania prezidenta NR SR). Napriek niektorým podobnostiam s referendom je zrejmé, že ústavný zákon číslo 9/1999 Zb. striktne rozlišuje referendum a ľudové hlasovanie o odvolaní prezidenta Slovenskej republiky.
Ako sa u nás vykonáva referendum
Podľa článku 100 Ústavy Slovenskej republiky spôsob vykonania referenda upravuje ďalej zákon č. 564/1992 z 19. novembra 1992 „o spôsobe vykonania referenda“. Pokúša sa vyriešiť aj problém spojený s kvalitatívnymi črtami otázok, ktoré možno považovať za adekvátne „spôsobu vykonania referenda“, „jasné áno – nie otázky“. Žiaľ, požiadavka jednoznačných a zrozumiteľných otázok upravujúca rozsah prezidentskej právomoci schváliť tieto otázky a vyhlásiť referendum, alebo ho odmietnuť, je vynechaná (taká procedúra sa dá ľahko dosiahnuť prostredníctvom obyčajnej transkripcie príslušnej časti federálneho ústavného zákona o referende z roku 1991).
Zákon číslo 564/1992 Zbierky zákonov o. i. upravuje spôsob vyhlásenia referenda, jeho publikáciu v Zbierke zákonov, práva občanov – voličov, spôsob kreovania jednotlivých referendových komisií – od ústrednej po jednotlivé komisie na miestnej úrovni – vrátene ich kompetencií, referendovú kampaň, formu hlasovacieho lístka, spôsob hlasovania, spôsob sčítavania hlasov, spôsob publikácie výsledkov a ďalšie procedurálne otázky.
Regionálne a miestne skúsenosti
I keď miestne referendum bolo chronologicky prvým druhom referenda v právnom systéme Slovenskej republiky v zákone číslo 369, už z roku 1990, ústavný základ pre miestne referendum poskytuje článok 67 Ústavy SR, ktorý hovorí: „Vo veciach územnej samosprávy rozhoduje obec samostatne; povinnosti a obmedzenia jej možno ukladať len zákonom. Územná samospráva sa uskutočňuje na zhromaždeniach obyvateľov obce, miestnym referendom alebo prostredníctvom orgánov obce.“
Napriek niektorým dodatkom k zákonu číslo 369/1990 z rokov 1991, 1992, 1994 a 1998 základná myšlienka z roku 1990 zostáva rovnaká. Akurát artikulácia sa pomaly zmenila z „ľudového hlasovania“ použitého v znení § 11.4 zákona číslo 369/1990 na slovné spojenie „miestne referendum“ v znení zákona číslo 130/1991. Tento zákon vymedzuje i predmet obligatórneho miestneho referenda ako spojenie, rozdelenie a vystúpenie samosprávy a o zavedení miestnych poplatkov ako aj ustanovenie o petícii na základe 20 percent hlasov voličov samosprávy. Taktiež hovorí o jednoročnej lehote: obecné zastupiteľstvo môže zaviesť miestne poplatky jeden rok po ich zamietnutí v ľudovom hlasovaní (§ 11.6). Neskôr bol vytvorený priestor pre slovné spojenie ľudové hlasovanie (zákon číslo 481/1992). Ďalšie dodatky po roku 1994 sa problému referenda netýkajú. Obecné zastupiteľstvo môže predložiť na ľudové hlasovanie iné dôležité otázky týkajúce sa miestnej samosprávy (§11a6).
Neexistuje centralizovaný zoznam miestnych referend konaných na Slovensku. Ministerstvo vnútra registruje iba referendá o spojení, rozdelení alebo vystúpení zo samosprávy, kde sa rozhodnutia dosiahli. Na Slovensku sa konalo len sedem takýchto referend, kde predmetom všetkých bolo rozdelenie relatívne malých miestnych samospráv. Účasť v siedmich úspešných miestnych referendách o rozdelení bola vysoká.
Neúspech celoštátneho referenda v roku 1997 mal za následok vyhlásenie miestneho referenda v Štúrove, ktoré vyhlásilo obecné zastupiteľstvo. 19. apríla 1998 dostali obyvatelia tohto mesta možnosť hlasovať v referende so 4 otázkami. Dôsledkom tohto symbolického, ale politicky významného aktu bol nový doplnok zákona číslo 369/1990 týkajúci sa ľudového hlasovania o iných otázkach. Zákon číslo 225/1998 v §11a 6 pridáva, že ľudové hlasovanie je prípustné len v otázkach týkajúcich sa samosprávy a zakázané v prípade iných otázok ako otázok vzťahujúcich sa na samosprávu.
Účasť voličov
Účasť na celoštátnych referendách na Slovensku je, na rozdiel od miestnych referend, veľmi slabá. Ilustrujú to aj údaje ústrednej referendovej komisie, podľa ktorých sa na referende v roku 1994 zúčastnilo iba 19,96 percenta, v roku 1997 vzhľadom na jeho zmarenie 0 percent a v roku 1998 44,25 percenta oprávnených voličov.
Veľké diskusie vyvolali najmä referendové otázky v roku 1997. A i to, či išlo o jedno alebo dve referendá. Na hlasovacích lístkoch, ktoré distribuovalo ministerstvo vnútra, chýbala otázka číslo 4, ktorá vznikla na základe petície občanov. Niektoré miestne referendové komisie nedostali hlasovacie lístky vôbec. Neboli im jednoducho doručené. Ústredná referendová komisia konštatovala nulovú účasť a nulové hlasovanie. V podstate konštatovala zmarenie referenda, čo malo niektoré ďalšie dôsledky, vrátane trestných oznámení a následného vyšetrovania. Prezident síce vyhlásil nový termín referenda na 19. apríla 1998, no premiér Vladimír Mečiar po nezvolení nového prezidenta a po prejdení väčšiny kompetencii prezidenta naňho toto odvolal.
Možno konštatovať, že zatiaľ čo celoštátne referendá z roku 1994 a 1998 neboli jednoducho platné, referendum z roku 1997 bolo nielen neplatné, ale aj zmarené kompetentnými administratívnymi autoritami, čo možno považovať za trestný čin.
Strata kredibility
Je zrejmé, že inštitút referenda nepatrí výlučne do sféry práva, ale má aj isté politické konotácie. Referendum sa vždy využívalo ako nástroj politického boja o moc medzi politickými stranami a politickými elitami, čo sa odráža i v nízkej účasti voličov (viď referendum 1994 a 1998), ktorí však na druhej strane veľmi aktívne participujú na parlamentných voľbách. Možno tvrdiť, že inštitút referenda na Slovensku má veľmi nízku kredibilitu medzi voličmi, ktorí ho skôr považujú za veľmi drahý výskum verejnej mienky bez akýchkoľvek dôsledkov na ovplyvnenie politickej scény. No účasť na referende 1997 dokazuje, že také tvrdenie nemusí byť vždy všeobecne platné.
No dá sa v každom prípade iba stotožniť s názorom mnohých, že zneužívanie referenda na politický boj medzi politickými stranami je veľmi drahým prieskumom verejnej mienky. Môže totiž viesť k degradácii a dehonestácii morálneho vplyvu ľudového hlasovania a samotného pojmu referendum. Takže ak niekedy v budúcnosti pôjde o takú dôležitú vec, ako je vstup Slovenska do Európskej únie či NATO, nedá savylúčiť situácia, že takáto významná otázka nezíska dostatočnú, či ani len minimálnu podporu a účasť voličov.
Autorka (1972) je politologička. Pôsobí na univerzitách v Trnave a Nitre.
