Dnešné 30. výročie Budapeštianskeho memoranda (5. 12. 2024 pozn. red.) je ideálnou príležitosťou vyvrátiť všetky mýty a lži, ktoré sa o tomto preceňovanom dokumente napísali a v týchto dňoch ešte len napíšu. Predovšetkým buď neuveriteľne naivné alebo naopak propagandisticky zákerné tvrdenie, že Rusko spochybnením tohto memoranda „rozvrátilo základné princípy medzinárodného práva“ a podobné nezmysly. Už vari stokrát som upozorňoval na to, že Budapeštianske memorandum nie je medzinárodnoprávne záväzný dokument, ale keďže propaganda úmyselne ignoruje fakty, bude potrebné vysvetliť celú záležitosť podrobnejšie.
Na to, aby sme pochopili podstatu a kontext sporu, sa musíme vrátiť do 31. júla 1991, kedy prezident Sovietskeho zväzu Michail Gorbačov a prezident Spojených štátov George Bush starší podpísali v Moskve Zmluvu medzi ZSSR a USA o znížení a obmedzení útočných zbraní, známu ako START. Bola výsledkom deväťročného vyjednávania medzi zástupcami oboch superveľmocí a znamenala zásadný prielom v snahe o odzbrojenie, keď po prvýkrát zaväzovala veľmoci k radikálnemu zníženiu súčasnej úrovne strategických zbrojných arzenálov namiesto obmedzenia budúcej úrovne, ako sa dovtedy uzatvárali podobné dohody. Zároveň zástupcovia Ukrajiny, Bieloruska, Kazachstanu a Ruska (teda štátov, na území ktorých sa v okamihu zániku Sovietskeho zväzu nachádzal jadrový arzenál) uzavreli 21. decembra 1991 v Alma-Ate dohodu, že Rusko sa stane jediným nukleárnym dedičom ZSSR. Zdôrazňujem, že toto dedičstvo v tom čase nikto nespochybňoval a nárok na vlastníctvo jadrových zbraní si okrem Ruska nikto neuplatňoval. Práve tak sa aj na zmluvu START nazeralo ako na rýdzo bilaterálnu.
Nevyspytateľná Ukrajina (čo bola, mimochodom, základná charakteristická črta jej zahraničnej politiky prakticky od vzniku nezávislého štátu) však už o niekoľko týždňov na tento záväzok prekvapujúco zabudla. Keď ruský prezident zožal na Západe jednu ováciu za druhou za svoje odzbrojovacie iniciatívy, ukrajinský prezident Kravčuk na neho už 19. februára 1992 podráždene reagoval: „Môžete redukovať iba tie zbrane, ktoré sú vaše. Ak Boris Jeľcin hovoril s Georgeom Bushom na prelome januára a februára v Camp Davide o strategických jadrových silách, potom taký mandát od nás nedostal.“ Toto vyhlásenie prekvapilo celý svet. Americký minister zahraničných vecí James Baker sa otvorene spýtal, načo sú potom dohody. Každému totiž bolo jasné, že z hľadiska medzinárodného práva Ukrajina nevlastní jadrové zbrane, nevyrobila ich, nemá od nich kódy, iba sú rozmiestnené na jej území. Bola to podobne absurdná situácia, akoby sa Nemecko alebo Taliansko začali tváriť, že americké nukleárne hlavice na ich území sú ich majetkom.
V každom prípade Ukrajina si týmto trucovaním vymohla právny dodatok k zmluve START, tzv. lisabonský protokol, ktorý podpísali šéfovia diplomacií Bieloruska, Kazachstanu, Ukrajiny, Ruska a Spojených štátov 23. mája 1992. Kritický článok 5 protokolu určoval, že Ukrajina, Bielorusko a Kazachstan pristúpia v najkratšej možnej dobe k Zmluve o nešírení jadrových zbraní ako štáty, ktoré nedisponujú nukleárnymi zbraňami. V každom prípade si americký prezident George Bush po tejto skúsenosti vymohol od ukrajinského prezidenta Leonida Kravčuka list datovaný 7. mája 1992, v ktorom sa Kyjev zaviazal, že Ukrajina bude garantovať likvidáciu všetkých jadrových zbraní rozmiestnených na jej území, vrátane strategických útočných zbraní, v súlade so zmluvou START. O rovnakom záväzku uistili amerického prezidenta aj najvyšší predstavitelia Kazachstanu a Bieloruska, tí však nerobili problémy a dodržiavali dohodu.
Lenže Ukrajina s prijatím zmluvy START stále otáľala a prezident Kravčuk ju predložil parlamentu na ratifikáciu až začiatkom novembra 1992. Zároveň si Kyjev začal klásť nové podmienky. Ukrajinský veľvyslanec v Moskve Vladimír Križanovskij usporiadal 28. decembra 1992 tlačovú konferenciu, na ktorej sa sťažoval, že Ukrajina sa nachádza vo veľmi zložitej hospodárskej situácii a nevie, ako zrealizuje opatrenia vo veci jadrového odzbrojenia, ktoré si vyžiadajú obrovské výdavky. Washington pochopil vydieranie a obratom sľúbil Kyjevu, že mu poskytne 175 miliónov dolárov na vykonanie hlavných prác v tejto oblasti. Ani to Ukrajine nestačilo. Po stretnutí s ruským prezidentom v Moskve 15. januára 1993 ukrajinský prezident Kravčuk vyhlásil, že Ukrajine nevyhovujú bezpečnostné záruky jej územnej celistvosti a nedotknuteľnosti hraníc. Ruské ministerstvo zahraničných vecí odpovedalo, že nemôže ísť ďalej a že už všetko, čo mohlo, ponúklo.
V reakcii na tento krok Najvyššia rada Ukrajiny na neverejnom zasadnutí 19. októbra 1993 schválila bez väčších diskusií vojenskú doktrínu štátu, v ktorej sa píše, že „Ukrajina spája likvidáciu jadrových zbraní rozmiestnených na jej území s poskytnutím spoľahlivých garancií pre jej bezpečnosť zo strany jadrových štátov a svetového spoločenstva“. Ešte závažnejšie však bolo uznesenie ukrajinského parlamentu k ratifikácii zmluvy START o deň skôr. Kľúčová pasáž dokumentu, bod č. 2, znela stručne: „Ukrajina sa necíti byť viazaná článkom 5 lisabonského protokolu.“ Ukrajinskí poslanci tak explicitne popreli silu jediného prijatého medzinárodnoprávneho záväzku, z ktorého bolo možné odvodzovať, že Ukrajina pristupuje k Zmluve o nešírení jadrových zbraní a že je nejadrovým štátom. Jeľcin zúril a vyhlásil, že „Ukrajina sústavne klame celý svet“, kým Spojené štáty pohrozili Kyjevu medzinárodnou izoláciou. Ukrajinský prezident Kravčuk sa snažil získať čas a v telefonickom rozhovore ubezpečil amerického prezidenta Billa Clintona, že zmluvu START v balíku so Zmluvou o nešírení jadrových zbraní predloží novému ukrajinskému parlamentu, ktorý vzíde po voľbách. Ako prejav dobrej vôle potom ukrajinská vláda 20. decembra 1993 oznámila, že pristúpila k deaktivácii sedemnástich kusov medzikontinentálnych balistických striel typu SS-24.
Nasledovali mesiac trvajúce tajné rusko-ukrajinské rokovania, ktoré priamo sprostredkovali Spojené štáty. Výsledkom bolo predbežné Trojstranné vyhlásenie, ktoré podpísali Boris Jeľcin, Leonid Kravčuk a Bill Clinton 14. januára 1994. Práve toto vyhlásenie sa stalo základom dnes už legendárneho Budapeštianskeho memoranda, ktoré na záver summitu KBSE v Budapešti podpísali 5. decembra 1994 najvyšší predstavitelia Ruska, Ukrajiny, USA a Spojeného kráľovstva. Čína a Francúzsko poskytli Ukrajine neskôr separátne vyhlásenia. A teraz k samotnej podstate tohto dokumentu.
Nie je pravdou, že by toto vyhlásenie troch prezidentov plus britského premiéra dalo Ukrajine bezpečnostné garancie a už vôbec nie je pravdou, že by Rusko porušilo svoje záväzky, pretože tento dokument nie je medzinárodnoprávne záväzný. Ako už názov napovedá, memorandum nie je medzinárodnou zmluvou a nevytvára práva a povinnosti, ktoré sa riadia medzinárodným právom. Je to politické vyhlásenie, nič viac, podobné memorandám našich najvyšších ústavných činiteľov o nemennosti zahraničnopolitickej orientácie. Je to síce významné, ale právne nezáväzné spoločné stanovisko štátnych predstaviteľov, ktoré slúži často ako podklad k ďalšiemu rokovaniu. Záväzky jednotlivých osôb v tomto prípade nemožno prenášať na ich nástupcov, no ani na signatárov takýchto dohôd sa nevzťahujú žiadne povinnosti. V medzinárodných vzťahoch ide najčastejšie len o záznam s výkladom otázok tvoriacich predmet diplomatického rokovania. Len právny analfabet môže vyvodzovať medzinárodnoprávnu záväznosť z toho, že memorandum svojimi ustanoveniami odkazuje na záväzný Záverečný akt KBSE. Takto medzinárodné právo naozaj nefunguje. Preto všetky propagandistické plátky neuveriteľne zavádzajú, keď tvrdia, že Rusko porušilo medzinárodnú zmluvu a že z toho možno vyvodzovať nejaké medzinárodnoprávne dôsledky. Opakujem, je to lož.
Dokonca to odvolávanie sa na Záverečný akt KBSE nespĺňa ani len formálne parametre nároku na bezpečnostné garancie, keďže prípadný záväzok „okamžite sa domáhať akcií Bezpečnostnej rady OSN“ sa vzťahuje iba na prípad vojenskej agresie s použitím jadrových zbraní. Podľa tohto znenia teda stáli členovia BR OSN nie sú povinní robiť vôbec žiadne opatrenia, ak sa vojenská agresia uskutoční pomocou konvenčných prostriedkov. A čo je ešte zaujímavejšie – môžeme povedať, že ak Rusko a Spojené štáty v Trojstrannom vyhlásení zo 14. januára 1994 sľúbili, že „budú rešpektovať nezávislosť a suverenitu, ako i súčasné hranice členských štátov KBSE a uznávať, že zmeny hraníc môžu byť uskutočnené iba mierovým spôsobom“ – tak tento politický prísľub porušili ako prvé Spojené štáty bombardovaním a rozbitím Juhoslávie v príkrom rozpore s medzinárodným právom. Ukrajinská strana prehrala aj v tom, že jej bola potvrdená iba zásada neporušiteľnosti hraníc, nie uznanie zásad nedotknuteľnosti hraníc, ako to požadovala. Laik v tom nemusí vidieť rozdiel, ale len zásada nedotknuteľnosti hraníc nepripúšťa žiadne hraničné úpravy. Legitímnou zostáva otázka, prečo bola pri dokumente takejto povahy zvolená z hľadiska diplomatickej praxe veľmi neštandardná forma vyhlásenia. Odpoveď je jednoduchá a pre mnohých možno prekvapujúca: bolo to na žiadosť ukrajinskej strany, ktorá sa obávala, že by Budapeštianske memorandum mohlo naraziť v Najvyššej rade Ukrajiny na podobné problémy ako pri prerokovaní zmluvy START.
Podčiarknuté sčítané, odvolávanie sa na nejaké bezpečnostné záruky v prípade Budapeštianskeho memoranda stojí úplne na vode. Západ veľmi dobre vie, že na základe tohto zdrapu papiera nemôže vymáhať plnenie žiadnych záväzkov, a tak ho len zneužíva na antiruskú propagandu. Ukrajina si svojimi praktikami vyslúžila na scéne svetovej diplomacie povesť nespoľahlivého a nepredvídateľného partnera. Rusko bolo po prvýkrát prinútené politicky uznať a rešpektovať politickú nezávislosť Ukrajiny. Jediný, kto z toho niečo získal, boli Spojené štáty, ktoré týmto dokumentom legitimizovali svoju mocenskú prítomnosť vo východnej Európe. Ale predovšetkým ich hlavným záujmom bolo zlikvidovať jadrové zbrane namierené na USA. Za to boli ochotné sľúbiť Kyjevu čokoľvek, aj keď ho tým vedome balamutili. No domáhať sa plnenia Budapeštianskeho memoranda s jemným citovým vydieraním, že Ukrajina sa na jeho základe „vzdala“ jadrových zbraní, je fakticky smiešne, politicky neudržateľné a právne neobhájiteľné. Ukrajina sa nemala čoho vzdať, lebo nukleárne zbrane nikdy nevlastnila, tak ako Turecko nevlastní americké jadrové hlavice rozmiestnené na jeho území. Veď už v Deklarácii o nezávislosti zo 16. júla 1990 prijala Ukrajina filozofiu, že je štátom bez jadrových zbraní a nebude ich ani vyrábať, ani prijímať, ani iným spôsobom získavať. Nič na tom nemení ani neustála zmena postojov Ukrajiny, jej vlastníctvo nukleárneho arzenálu bolo z hľadiska medzinárodného práva od začiatku neudržateľné. Ukrajina má právo na svoju územnú celistvosť a nezávislosť. Ale môže si ju obhájiť a upevniť iba za rokovacím stolom a zvyšovaním dôvery v spoľahlivosť, stálosť a férovosť svojich postojov v medzinárodných vzťahoch. Argumentáciou právne bezcenným dokumentom sa v odborných kruhoch iba zosmiešňujete a diskvalifikujete. Zabudnite na Budapeštianske memorandum. Potrebujeme oveľa širší, koncepčnejší a realistickejší dokument, ktorý vybuduje novú európsku bezpečnostnú architektúru, nie dočasne uchlácholí škriepky dvoch susedných štátov.
(Status na FB, 5. decembra 2024)
