Po oprávnenom bezprostrednom občianskom pobúrení a emocionálnej reakcii na právne zmarenie politickej vôle všetkých, čo podpísali petíciu za referendum, treba sa racionálne rozobrať v celej situácii. Máme už k dispozícii nielen tlačovú správu Ústavného súdu (ÚS), ale aj jeho nález, ba aj odlišné stanoviská troch ústavných sudcov (https://www.ustavnysud.sk/documents/10182/133899656/TS_30_2021_/749b6115-4875-4d7c-8cf8-6473f0c90f67).
1. Predmet referenda
Čo mal ÚS posúdiť a o čom mal rozhodnúť? Podľa čl. 125b Ústavy, odsek (1): Ústavný súd rozhoduje o tom, či predmet referenda, ktoré sa má vyhlásiť na základe petície občanov alebo uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky podľa čl. 95 ods. 1, je v súlade s Ústavou alebo s ústavným zákonom.
Nešlo teda o posúdenie referendovej „otázky“, ktorá je len slovným vyjadrením predmetu a môže mať rôznu formuláciu. V tomto prípade to bola táto formulácia: „Súhlasíte s tým, aby sa skrátilo VIII. volebné obdobie Národnej rady Slovenskej republiky tak, aby sa voľby do Národnej rady Slovenskej republiky vykonali do 180 dní odo dňa vyhlásenia výsledkov tohto referenda?“
V roku 2000 pri rovnakej príležitosti to bola táto formulácia: „Ste za to, aby sa Národná rada Slovenskej republiky uzniesla na ústavnom zákone: Volebné obdobie NR SR, zvolenej v roku 1998, sa končí dňom volieb do Národnej rady Slovenskej republiky, ktoré sa vykonajú do 150 dní odo dňa vyhlásenia výsledkov referenda?” (https://sk.wikipedia.org/wiki/Referendum_na_Slovensku_v_roku_2000).
A v roku 2004 táto: „Ste za to, aby poslanci NR SR prijali ústavný zákon o skrátení III. volebného obdobia NR SR tak, aby sa voľby do NR SR konali v roku 2004?” (https://sk.wikipedia.org/wiki/Referendum_na_Slovensku_v_roku_2004)
Verbálny rozdiel medzi týmito formuláciami je zrejmý: v 1. sa nešpecifikuje ono „sa“, ktoré má skrátiť volebné obdobie, predpoklad o NR SR je zamlčaný, v 2. NR SR sa má „uzniesť na ústavnom zákone o konci volebného obdobia“, a 3. NR SR má „prijať ústavný zákon o skrátení volebného obdobia“. Nie sú to teda celkom identické formulácie najmä pri prísnom právnickom posúdení. Môžeme dodať, že vo všetkých troch prípadoch je kľúčovým výrazom „skrátenie volebného obdobia“, čo sa takisto ukazuje ako nie najšťastnejšie. Autori týchto referendových otázok však zrejme vychádzali z našej parlamentnej praxe, ktorá už predtým termín „skrátenie volebného obdobia“ použila, a to v oveľa silnejšom legislatívnom vydaní — totiž ako „ústavný zákon o skrátení volebného obdobia NR SR“, ktorý si sama NR aj schválila hneď 3-krát: v rokoch 2002, 2006 a 2011. Vo všetkých troch zákonoch sa explicitne uvádza, že aktuálne volebné obdobie sa skončí dňom volieb, ktorých dátum je tu takisto uvedený. Pre tieto „nové“ voľby sa nepoužíva žiadne označenie, ani termín „predčasné“ v zmysle termínu, ktorý sa nachádza v rámci 4-ročného intervalu, vymedzeného Ústavou v čl. 73, ods. (1): Národná rada Slovenskej republiky má 150 poslancov, ktorí sú volení na štyri roky, nadväzujúceho na čl. 30, ods. (2): Voľby sa musia konať v lehotách nepresahujúcich pravidelné volebné obdobie ustanovené zákonom. Ústavnosť týchto ústavných zákonov nikto nikdy neposudzoval, ani nenamietal. Zrejme oprávnene, lebo ich tvorba a schválenie patrí do kompetencie NR SR ako najvyššieho zákonodarného zboru.
Už tu sa však črtá prvý problém: ak NR môže legitímne „skrátiť volebné obdobie“ – rozumie sa svoje vlastné –, prečo by to nemohlo legitímne urobiť aj občianske referendum? Odpoveď je tiež hneď naporúdzi: podľa Ústavy, čl. 2, ods. (1): Štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom volených zástupcov alebo priamo. A čl. 73, ods. (2): Poslanci sú zástupcovia občanov. Mandát vykonávajú osobne podľa svojho svedomia a presvedčenia a nie sú viazaní príkazmi. Podľa akej právnej (alebo politickej, alebo ak chcete akejkoľvek inej) logiky by občania nemohli vykonať to, čo môžu poslanci? Odpoveď je jasná — podľa žiadnej. Taká logika alebo aj interpretácia platnej Ústavy, ktorá by kládla poslancov alebo aj hociktorých reprezentantov štátnej moci – ako je prezident, vláda či samotné súdy – nad občanov, neexistuje. Môže však existovať a aj existuje mocenské popretie tejto „čistej“ právnej logiky, k čomu v dejinách aj v súčasnosti dochádza celkom bežne, pokiaľ si to občania neustrážia.
Ešte poznámka na okraj k termínu „predčasné voľby“. Vo svete je to známy termín a bežne používaná prax vo viacerých podobách, ako „snap election“, „recall election“ či „by-election“, keď z rôznych dôvodov je potrebné jednoducho „vymeniť“ alebo „rekonštruovať“ vládu, z čoho občania nemôžu byť a nie sú spravidla vynechaní. U nás „fenomén predčasných parlamentných volieb a referenda“ ako jeden z prvých tematizoval E. Valko v článku s K. Babiakovou v Justičnej revue (3/2004). Odvtedy niektorí autori rozvíjajú svoju argumentáciu proti legitimite a ústavnosti týchto fenoménov.
Aký teda bol predmet navrhovaného – a teraz už zakázaného – referenda? Každý, kto vie čítať referendovú otázku, tak rozumie tomu, že intenciou (zámerom, cieľom) Petičného výboru boli voľby – nič iné ako usporiadanie zákonných volieb ako najfundamentálnejšieho práva občanov a zároveň ich najzákladnejšieho spôsobu vykonávania priamej moci, ktorý im dáva Ústava. Prívlastky ako „predčasné“ či „mimoriadne“ sú irelevantné, pretože v demokratickom štáte, aký je aj Slovensko, sú možné voľby iba v súlade s Ústavou. A údaje ako „150 poslancov“ či „volebné obdobie 4 roky“ sú len technické termíny, ktoré sú výsledkom konsenzu na strane ústavodarcu, takisto potenciálne podliehajúce zmene. V žiadnom prípade to nie sú „dáta“ či dokonca „hodnoty“, ktoré by mali patriť do „materiálneho jadra Ústavy“, ako to vyhodnotil ŮS (k tomu sa ešte vrátim).
A ešte druhé podstatné „slovíčko“ – súlad. ÚS mal rozhodnúť o „súlade“ predmetu možného referenda s ústavou. Čo však má byť tým „súladom“? Zhoda s článkami a odsekmi, teda „literou“ Ústavy? Či zhoda s duchom a filozofiou Ústavy? A čo má byť, naopak, tým nesúladom? Nezhoda, dokonca rozpor s literou alebo duchom Ústavy? Teda rozhodnutie o tom, či referendum chce niečo iné, ako je napísané v Ústave? Alebo niečo, čo vôbec v Ústave nie je? Ba dokonca niečo, čo by malo rozvrátiť – v slovníku ÚS jednorazovo, a teda účelovo, svojvoľne „suspendovať“ a““prelomiť“ Ústavu? Až do takejto polohy sa referendum nakoniec v Náleze ÚS dostalo (ale nepredbiehajme závery).
2. Predmet referenda podľa ÚS
Ústavný súd (vo svojej plenárnej väčšine), ako o tom svedčí jeho Nález, však pochopil predmet referenda z formulácie jeho otázky úplne doslovne a rigidne (a môžeme sa pýtať prečo?) – v referende údajne malo ísť o „skrátenie volebného obdobia NR SR“. Také čosi je predsa niečo neslýchané a nevídané — a teda musí to byť protiústavné zvlášť, ak to majú chcieť občania v referende! Predsa faktom je, že naša Ústava (a zrejme ani ďalšia legislatíva) takýto termín nepozná. Pozná iba 4-ročné volebné obdobie poslancov NR SR (čl. 73, ods. 1). V takom prípade ÚS nemal ťažkú úlohu, rozhodol konzekventne a z hľadiska právnej logiky sotva mohol rozhodnúť inak. To si určite vedela spočítať aj pani prezidentka, keď ÚS posielala svoju ústavný návrh (podľa čl. 95, ods. (2)), aby sa zbavila pochybností o ústavnosti referenda (ozaj – odkiaľ a prečo k týmto pochybnostiam dospela?).
Apropo, ako sa dozvedáme z Nálezu ÚS (s. 2 – 6), pani prezidentka mala tých pochybností viac, nielen čo sa týka predmetu referenda, ale aj jeho sily a účinkov, súladu s princípmi zastupiteľskej demokracie, s princípom legality a generality práva, ústavnou dĺžkou volebného obdobia NR SR aj ústavnou úpravou samotného referenda. Dokopy 6 druhov pochybností, takže niekdajšia občianska aktivistka a vzdelaním právnička teraz (13. 5. 2021, keď tento „návrh na začatie konania“ pred ÚS poslala, potrebovala „právnu istotu“, aby nebodaj nevyhlásila niečo, čo by bolo ústavnou, a teda štátnou „pohromou“. Že tým presiahla rámec Ústavy, ktorá ju oprávňuje (podľa čl. 95, ods. (2)) navrhovať iba konanie o rozhodnutí o predmete referenda a už vôbec nie o jeho právnej sile a účinkoch, a ÚS jej v tom vyhovel tiež nad rámec svojich kompetencií – svedčí o čom? Vezmime to z pozitívneho konca: ani prezidentka nemusí byť pripravená na všetky problémové situácie vo svojej funkcii a aj ona má právo sa radiť na všetky strany. Jej „pochybnosti“ dokonca vyprovokovali ÚS, aby sa hlbšie zamyslel nad právnou problematikou referenda, ktoré naozaj nemusí byť v Ústave dostatočne upravené, a to je tiež pozitívne. Pri pozornejšom čítaní Nálezu ÚS však zisťujeme, že ten všetky podstatné „pochybnosti“ prezidentky akceptoval a prevzal do svojho rozhodnutia (to, v čom jej oponoval, ak vôbec, sa ukázalo ako nepodstatné). Podobne môžeme sledovať celkom zjavnú afinitu k stanovisku NR SR, ktoré ÚS vo svojom Náleze reprodukuje (s. 9 – 10) vrátane jej návrhu, „aby Ústavný súd vyslovil, že predmet sporného referenda nie je v súlade s Ústavou“ (s. 10). Stanovisko Petičného výboru, tiež vecne zreprodukované (s. 7 – 9), je zjavne odlišné.
Pozrime sa teda na verdikt ÚS o neústavnosti referenda a na argumenty, ktorými ho podporil. Je ich niekoľko a explicitne sa týkajú piatich ustanovení Ústavy:
Po 1., predmet referenda nie je (údajne) v súlade s čl. 1 ods. (1), ktorý znie: Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo. Nad touto konštrukciou možno vysloviť len počudovanie, ako k nej väčšina ÚS dospela. Je však zrejmé, že je to veľmi akademická konštrukcia so správnym východiskom o charaktere a identite Slovenskej republiky, ako aj jej Ústavy, avšak bez jasného dôkazu, akým spôsobom môže ústavné referendum, t. j. referendum, ktorého inštitút je zakotvený v tej istej Ústave, zároveň byť v nesúlade s týmto charakterom a identitou. Okrem toho, že tvrdenie o priamom výkone moci občanmi ako o „výkone moci ustanovenej, nie ustanovujúcej“ (s. 17) je chybné, je tu úplne bezdôvodné tvrdenie o tom, že „realizácia referenda by narušila, resp. poprela princípy právneho štátu“ (s. 22). Kreuje sa tu falošný dualizmus medzi princípom suverenity ľudí a princípom právneho štátu, z ktorých iba druhý – a prečo nie aj prvý?! – sa berie ako „materiálne jadro Ústavy“, ktoré je vraj tým prvým narúšané (s. 23). Z toho odvodený odsek 143 Nálezu, že „predmet referenda s ústavnou intenzitou narúša materiálne jadro Ústavy a je v rozpore s čl. 1 ods. 1 Ústavy, teda je v rozpore s Ústavou“ (s. 23) je absolútne neopodstatnený. Ak si už ÚS zobral na svoju obhajobu tento „tvrdý kaliber“ ústavného jadra, prečo z neho vylúčil princíp suverenity občanov (priamej demokracie), keď predtým dokonca hovorí o jeho rovnocennosti s princípmi právneho štátu (zastupiteľskej demokracie) (s. 7, 12, 13, 16)? Nie je to skôr tak, že ÚS vo svojej väčšine preferuje druhé na úkor prvého? Alebo dokonca prvé prezentuje ako ohrozenie druhého? K tomuto ÚS pridáva ešte argument, prevzatý z návrhu prezidentky, o generalite právnych noriem, ktorá má vylučovať ad hoc referendum, hoci o vstupe do NATO takým bolo.
Po 2., predmet referenda nie je (údajne) v súlade a s čl. 1 ods. 1 v spojení s čl. 73 ods. (1), ktorý znie: Národná rada Slovenskej republiky má 150 poslancov, ktorí sú volení na štyri roky. Znovu by to bol nedovolený atak na generalitu práva (s. 23), „porušenie princípov právnej istoty, legitímnych očakávaní a oprávnenej dôvery v právny poriadok“, čo by znamenalo „jednorazový charakter prelomenia čl. 73 ods. 1 Ústavy“, a teda nesúlad predmetu referenda s týmto článkom „výlučne v spojení s čl. 1 ods. 1 Ústavy“ (s. 23). Jednoducho, keď je raz v Ústave stanovený 4-ročný mandát poslancov, akákoľvek jeho zmena je buď neústavná, alebo musí byť zdôvodnená znova len vážnym ústavným aktom. Nemožno to len tak suspendovať, pretože s Ústavou si nemožno len tak manipulovať, ako sa komu zachce. Lenže ústavne legitímna vôľa a iniciatíva kvóra najmenej 350 000 občanov (ktorá bola v inkriminovanom prípade aj prekročená), nie je ľubovôľa ani každodenný jav. Je to fakt, ktorý treba brať vážne a riešiť ústavne.
Po 3., predmet referenda nie je (údajne) v súlade s čl. 81a, ktorý znie: Mandát poslanca zaniká a) uplynutím volebného obdobia. K tomu treba dodať, že tak sa to javí zvlášť v spojení s predošlým čl. 73, ods. 1 (s. 26). Samozrejme, existujú aj ďalšie explicitné spôsoby zániku mandátu poslanca, ale referendum „o jednorazovom skrátení konkrétneho, už plynúceho volebného obdobia Národnej rady“ medzi ne – aspoň zatiaľ – podľa ÚS nepatrí, pretože Ústava o ničom takom nehovorí (27). Implicitne sa tu počíta len so 4-ročným volebným obdobím, hoci to isté môže platiť aj v prípade akéhokoľvek iného legitímne stanoveného obdobia.
Po 4., predmet referenda nie je (údajne) v súlade s čl. 82 ods. 5, ktorý znie: Zasadanie Národnej rady Slovenskej republiky sa skončí uplynutím volebného obdobia alebo jej rozpustením. Znova v nadväznosti na predošlé články Ústavy. Detto implicitne sa tu počíta len so 4-ročným volebným obdobím, hoci to isté môže platiť aj v prípade akéhokoľvek iného legitímne stanoveného obdobia.
Po 5., predmet referenda nie je (údajne) v súlade s čl. 93 ods. 3, ktorý znie: Predmetom referenda nemôžu byť základné práva a slobody, dane, odvody a štátny rozpočet. Toto bolo dané do súvisu s čl. 30 ods. 4, ktorý znie: Občania majú za rovnakých podmienok prístup k voleným a iným verejným funkciám. Vychádza sa tu správne z toho, že základné práva a slobody tiež patria do jadra Ústavy a sú nedotknuteľné (s. 18 – 19). Referendum je podľa toho nielenže neprípustné, ale jeho predmet „znižuje štandard ochrany základného politického práva garantovaného čl. 39 ods. 4 Ústavy, preto je zároveň v nesúlade s čl. 93 ods. 3 Ústavy“ (s. 29). Lenže takéto chápanie mandátu poslanca (alebo aj akéhokoľvek iného voleného zástupcu vrátane prezidenta) je minimálne sporné, kuriózne, ak nie priamo chybné. Samozrejme, že zvolený ústavný činiteľ má právo na svoju ochranu, na vytvorenie podmienok na svoju prácu počas trvania mandátu a, samozrejme, že každý mandát má určité právom dané trvanie, ale v tom je sotva obsiahnuté to, že doba trvania mandátu je „neodňateľným ľudským právom“, práve tak, ako samotný mandát. Z toho, že občan môže byť volený do zákonom určenej pozície, čo je jeho politické právo, nevyplýva ani absolútna neodňateľnosť tohto práva v určitých zákonom špecifikovaných prípadoch (napr. aj americkému prezidentovi môže byť skrátené jeho funkčné obdobie impeachmentom atď.). Výkon verejnej funkcie je skôr služba a povinnosť, nie právny nárok.
Nebudem ďalej rozoberať ani charakterizovať argumentáciu a interpretáciu ÚS, hoci by bolo možné na jeho adresu povedať všeličo kritické. Ide najmä o jeho optiku, uhol pohľadu na problém a vyváženosť záverov. Už z toho, čo som uviedol, by mohlo byť zrejmé, že v minimálne tomto prípade (neštudoval som iné), Slovensko potrebovalo iný „nález“, ktorý určite bol možný.
3. Voľby ako predmet referenda
Za aktuálnym problémom referenda sa skrývajú vážne a zásadné otázky demokracie, štátu a vlády, otázky koncepčné, filozofické, vôbec nie iba právnické a politické. Napríklad koncepcia zastupiteľskej a priamej demokracie a ich vzájomný vzťah. To sa jasne prejavilo aj v Náleze ÚS, ktorý v konečnom dôsledku preferoval koncept zastupiteľskej demokracie pred priamou, hoci deklaroval ich „súlad“, kým u troch sudcov, ktorí vydali vlastné odlišné stanoviská, to bolo skôr opačne. Za tým prvým je asi takáto „filozofia“: vyhrať voľby s pomocou občanov – dostať sa k moci – a potom občanov brať už len ako vykonávateľov tejto moci až do ďalších volieb. Občania sú odsunutí a odsúdení do pozície periodických voličov. Ak by náhodou chceli niečo viac alebo niečo iné, musí sa to nejako zakotviť v Ústave.
Ďalším problémom je vzťah politiky a práva. Právo je nástrojom politiky, nie politika nástrojom práva. Politika je zasa nástrojom vôle k dobru – v tom lepšom prípade. Rovnako ako je nástrojom k zlu v tom horšom prípade. A že sa ľudia nezhodnú v tom, čo je dobro a čo je zlo? To je práve to, o čom je potrebné veľmi konkrétne a kultúrne diskutovať.
Najdôležitejší problém — teoretický i praktický — je však problém dobrej vlády. Dobrá vláda je demokratická vláda, na tom sa asi stále ešte zhodnú mnohí, napriek mnohým problémom súčasnej demokracie. Dobrá demokratická vláda však nie je len čisto zastupiteľská vláda bez participácie a kontroly zo strany občanov. Občania však nie sú iba nejakým „doplnkom“ či „nástrojom“ zastupiteľskej vlády. Bez nich táto vláda neexistuje, im má táto vláda slúžiť a oni majú právo tú vládu zmeniť, pokiaľ sa presviedčajú, že „nefunguje“ dobre. Ak občania nie sú spokojní s tým, ako ich zvolení zástupcovia vykonávajú zverenú moc, majú právo dožadovať sa svojho najzákladnejšieho práva – volebného práva. Ak nie je iný ústavný mechanizmus k dispozícii na to, tak je to referendum o voľbách. Voľby sú jediným legitímnym mechanizmom na zmenu vlády a k nim sa treba dopracovať skôr než o ďalšie tri roky.
Pretože na Slovensku sme si minuloročnými voľbami „zarobili“ na „malér“. Zle fungujúca vláda veľmi rýchlo vyvolala nespokojnosť občanov, ktorí rovnako ako parlamentná opozícia dospeli k tomu, že vládu už nestačí len kritizovať či oponovať jej. Treba nájsť cestu, ako ukončiť jej mandát a legitímne ju vymeniť. Ukazuje sa, že v parlamente to nejde. A teraz sa má ukázať, že ani mimo parlamentu neexistuje ústavná cesta pre referendum, ktoré by viedlo k voľbám a tak k zmene vlády? Má Nález ÚS znamenať, že neexistuje ústavná možnosť na referendum o voľbách?
Referendum je ústavný inštitút priameho výkonu moci občanmi. Samozrejme, referendum, ktorého predmetom sú voľby ako ústavné právo voličov a ústavná procedúra, prostredníctvom ktorej vzniká druhá forma moci – zastupiteľská –, má svoje špecifiká. To
však nič nemení na podstate, že v kombinácii priamej a zastupiteľskej demokracie sú voľby najfundamentálnejším aktom primárnej, priamej moci občanov, ktorý ustanovuje sekundárnu, zastupiteľskú moc.
Referendum je ústavný mechanizmus aj v prípade, že sú jeho predmetom voľby, pretože je to výsostne dôležitá otázka verejného záujmu. Uskutočnenie takéhoto referenda o voľbách nie je protiústavné, neruší Ústavu a nelikviduje ani ústavný poriadok či zastupiteľskú demokraciu. Je korekciou a realizáciou článku Ústavy, podľa ktorého štátna moc pochádza od občanov a občania ju aj vykonávajú.
4. Záver
Ústava nemusí byť dokonalá a je možné i potrebné ju ďalej zdokonaľovať, ale nie je pravda, že jej súčasné znenie neumožňuje konanie referenda o voľbách. Články Ústavy, ktoré ÚS identifikoval ako nesúladné s ním pochopeným predmetom referenda môžu byť z hľadiska iných článkov Ústavy považované za irelevantné. Týmito inými, relevantnými článkami Ústavy, s ktorými je referendum v súlade, je napríklad čl. 2, ods. (1), ktorý znie: Štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom svojich volených zástupcov alebo priamo. Alebo čl. 93, ods. (2), ktorý znie: Referendom sa môže rozhodnúť aj o iných dôležitých otázkach verejného záujmu. Nemali by sme pochybovať, že na základe týchto článkov Ústavy a aj niektorých ďalších dokážu schopní právnici zdôvodniť také referendum, ktoré je v prospech spoločenského dobra a rozvoja Slovenska.
